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【相同点】 一、证据先行登记保存与查封扣押都是行政机关对行政相对人的财物的使用权的侵犯，在这期间内，行政相对人对财物失去了使用权。 二、两者都具备保存证据的功能，可以证明违法事实，实施均应当由行政机关负责人批准。 三、两者都应当清点物品，制作物品清单。 四、两者应当作出处理决定，对与案件无关的物品，应当归还当事人。 【不同点】 1 法律依据不同 1、证据先行登记保存是《行政处罚法》第三十七条第二款行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。这是行政处罚的证据程序规则，不具有独立的可诉性。 2、查封扣押是《行政强制法》第二条第二款行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。第九条 行政强制措施的种类：（二）查封场所、设施或者财物；（三）扣押财物。因此查封扣押是独立的行政强制措施，行政相对人具有行政救济权。 2 适用对象不同 笔者认为这是区别的难点。首先，要先理解证据的含义。行政证据是指在行政程序中，行政决定据此作出的，由行政相对人提供或由行政主体依职权收的，用以证明某一事实的物质或材料。[i]证据包括：书证；物证；视听资料；电子数据；证人证言；当事人的陈述；鉴定意见；勘验笔录、现场笔录。[ii]因此在证据先行登记保存中，所保存的物品应当是具有证据的特征，能证明某一事实的物质或材料。例如在查处非法行医过程中，场所内的药品与器械，有些是行政相对人所持有的，其本身未用于非法行医中，这些药品与器械并不能证明开展了非行医。因此不适用于证据先行登记保存。而有些非法行医后产生的医疗垃圾，是证明非法行医的物证之一，可以证据先行登记保存，但现场可以拍照、笔录记录，之后并没有转归于没收的处罚，实践中没有进行登记保存。查封扣押，除了防止证据损毁，还可以制止违法行为，那涉及的物品就相对较广，有些物品本身并不能证明行政相对人行为违法性。例如查处非法行医过程中，查封仓库里的药品器械（未用于非法行医），但为了制止行政相对人可能使用这些药品器械进行非法行医，因此进行查封扣押。 其次，证据先行登记保存是为了证据可能灭失或者难以取得，通常是不对场所进行证据先行登记保存，而查封是可以针对场所的。因此，从适用对象来说，证据先行登记保存的对象范围更窄。 3 处理方式不同 证据先行登记保存应在7个工作日内对保存的证物作出处理决定：对当事人是否立案处罚；对不需进行行政处罚的，必须在规定时解除先行登记保存物品。查封扣押，《行政强制法》第二十五条规定：“查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。”这又引出其他疑问，这是不是意昧着，有查封扣押的行政处罚案件中，应当在60日内作出行政处罚决定，如果案件重大复杂，在60日内不能作出处罚决定，解封场所和归还扣押物品有可能造成违法行为的继续，或者危险的扩大，亦有可能证据的灭失，行政机关应当如何操作？另这60日可否中止中断？这都值得我们深思，笔者将另文再述。 证据先行登记保存的对象是证据，因此在案件调查中，对证据进行固定后，就应当对物品进行处理。一是书证类，直接证明案件文字材料，可以附在案卷或复印后经行政相对人确认附在卷宗；二是物证类，如果物品是法律规定应当没收的，应当转归涉案物品进行扣押，直至作出处罚决定；如果法律没有规定没收的，应当在固定后归还当事人。 查封扣押是行政相对人的违法行为已经停止或者不可能再发生，危险已经消失的情况下，应当对场所及时解封，而对物品，也应当进行甄别，应当没收的就作法没收，应当归还就归还。例如：在处理非法行医案件中，在非法行医场所内发现了药品、医疗器械、记录有就诊患者的记录本、用药处方、记载有非法所得的电脑。这时对场所可以进行查封[iii]，但证据先行登记保存的药品、医疗器械应当是证明其非法行医的，而不应当是所有持有的。记录有就诊患者的记录本、用药处方、记载有非法所得的电脑也是证明其违法行为的书证或电子数据，应当采取证据先行登记保存，不应当采用查封扣押，而未用于非法行医的药品器械应当采用扣押的方式。 【建议】 很多行政执法中，由于行使行政处罚权的并非行政机关，有的委托下属的事业单位，有的委托其他职能部门。例如卫生执法的是卫生监督所，大部分为事业单位。《行政强制法》规定：行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。因此在实践中，是否属于委托执法还不明确，因此不提查封扣押，对物品一概采用证据先行登记保存的方式[iv]。因此在相关卫生法论述中往往模糊这两者区别，笔者仅从粗浅几点进行论述，以达抛砖引玉，以期有利于卫生执法部门依法行政的完善，也有利于实践中的操作。 |
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