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01 回顾：乡村建设实践中 涉及的基本概念 以下五组概念，是对以前的微文内容的复习。对老朋友而言，算是重复；对新朋友来说，则是铺垫。具体内容的详细讨论，在我们以前推送的微文中都有。熟悉这部分内容的朋友，可以忽略本节，直接看下一部分。 0101.“法定规划”与“概念规划” ▼ 0102. 村庄建设用地分类的两种思路 谈到建设用地，首先要划分用地类别、区分彼此关系。村庄建设用地可以按照“用地属性”与“使用功能”两种思路进行分类。 关于“乡村建设用地”与“城市建设用地”之间的区别，以前的微文中已经解释过。这次，我们“看图说话”，重复一遍。  在“集体建设用地”中，根据土地属性，我们将其分为“宅基地、道路广场用地、公益性建设用地、经营性建设用地”等四类，并做了定义与解释。 但是，这种解释，只是一种便于大家理解的“方便说法”。在建设部颁布的《村庄规划用地分类指南》中，对村庄建设用地按照使用功能作了详细的分类。  两种分类思路在建设用地上的对应的关系，详见下表。 两种用地分类比对表  简单地说，我们的属性分类比较“通俗”，便于理解和后面的讨论。指南的功能分类显然更“专业”，可以与既有的规范体系很好地 衔接；在与投资商讨论问题的时候，采用“用地属性”分类便于理解。在编制村庄规划的时候，正式的规划成果要依据《村庄规划用地分类指南》中的“使用功能”来表达用地性质。 ▼ 0103.“多规合一”与“国土空间规划” “多规合一”的概念不解释了，看截图，或者链接。至于“国土空间规划”的相关内容，可以参阅我们以前的微文。链  ▼ 0104.“三权分置”与“一户一宅” “三权分置”的中的“三权”是乡村建设用地的“所有权、经营权、使用权”。“一户一宅”，即一户村民在法律上只有获得一块宅基地的权利。 这里有两个问题可以讨论一下。即：何为“一户”？“一宅”应该多大？ （1）何为“一户”？ 关于何为“一户”的问题，理解上有分歧。有两种观点。 一种观点比较侧重现实，认为应以公安机关“户口簿”上面的人数为准，一个户口簿上的人口就是“一户”。于是，就出现了“三口户、四口户、五口户”等不同细分标准；另一种观点认为，应以村集体成员的人口年龄为依据，即达到法定结婚年龄后的两年内理论上就具有分户的权利。即“现实分户”、“理论分户”。 * 从本质特性来看，宅基地制度是中国特色的社会主义公有制在农村的具体体现，它是国家保障农民兄弟基本生存条件的必备物资基础，宅基地具有划拨“人头福利”属性。从法理上说，每一位具有成家立业正常生活能力的村集体成员，都具有获得分配宅基地的权利。因此，在国土空间规划编制中，不能以现状“户口簿”上的登记情况作为拒绝向村民安排增量规划宅基地的理由。 * 从村集体的角度而言，宅基地的所有权属于村集体。宅基地总量确定以后，具体怎么分，要通过村集体的“民主”程序加以确定。当国土空间村庄规划（或“多规合一”）确定了足量的“村集体建设用地”、同时村庄规划涉及的其它基本问题也已经交代清楚的时候，那么，村集体可以按照规划“依法”决定具体的分配方案和操作准则。 * 比如，海南多县都有“独生子女父母健在时不可以独立分户”的规定。这就违背了上述公平原则，但是，它却符合乡规民约。那么，是否这家人没有分到宅基地在经济上就“吃亏”了呢？并没有，因为未分的“宅基地”会以“村集体经营性建设用地”的方式存在那里。通过与投资商合作，村民便可以获得“经营性建设用地”的“红利”。因为，这红利是以“人头”为单位均分的。 （2）“一宅”多大？  △ 各地关于宅基地面积的规定 ▼ 0105. 农村土地制度“三块地”改革 农村土地制度改革“三块地”的概念，可以看以前的微文截图。在此，我们用一张示意图来表达这“三块地”彼此的关系。  02 讨论：国土空间规划体系下的 村庄规划 0201. 对国土空间村庄规划本质特征的基本认识 （1）规划村庄的分类体系：从“三加一”、“四加一”到“两级三类” “国土空间规划体系”示意详见下图。 所谓“三加一”体系，是指五部委（中央农办 农业农村部 自然资源部 国家发展改革委 财政部）《关于统筹推进村庄规划工作的意见农规发〔2019〕1号》提出的将规划村庄分为“聚集提升、特色保护、城郊融合”三类，以及“撤并拆迁”类（看不准的村庄先放着），我们简称“三加一”分类。 所谓“四加一”分类体系，是《海南省村庄规划编制技术导则（试行）》（以下简称“导则”）在“三加一”基础上，增加了“环境整治”类规划村庄。指那些在保留现状的基础上对建设量“不增不减”、只进行人居环境综合整治的村庄。 所谓的“两级三类”体系，是我们在“四加一”基础上、进一步概括提出的规划村庄分类方法，即把村庄分为“重点发展、环境整治、撤并拆迁”三个类型，在此基础上进行二级分类。针对重点发展类，我们不仅保留了原来的“聚集提升、特色保护、城郊融合”三类，还根据海南省省情、增加了“交通枢纽、景区辅助、农垦并居”三类，以后还可以根据实际情况加。显然，这是一个相对开放的规划村庄分类与管控体系。 （2）国土空间体系下村庄规划的本质特征 在国土空间规划体系示意图中，我们可以看到：村庄规划处在一个不起眼的角落位置。这是否说明“村庄规划不重要”呢？不是。我们认为，这恰恰说明村庄规划的重要性。因为，村庄规划处在国土空间体系的边界（沿）。就像军队中的“士兵”——虽然级别最低，但所有的任务都由他们来完成的情况一样。 国土空间体系下的村庄规划，不仅是法定规划、还是详细规划。它不仅要解决建设用地的指标与布局问题、还要将其与村庄人口发展一一对应起来。 按照“导则”，村庄规划需要在两个层面体现出来——即村域范围的非建设用地的“国土管控规划”和用于村民生活居住的“村庄建设规划”。我们已经知道：在国土空间规划体系下，村庄规划的上面有五个层级在讨论不同层次全域范围的国土空间规划问题，并层层落实“三生三区”的基本要求。反映到村庄规划的村域层面，需要做的只是把这些内容与要求“精确化落地”即可，这一部分的内容是一个完全“尊上”行为。在非常特殊的情况下，最低层次级别的“村域规划”才可以按“程序”对上面层次的“三生三区”进行局部改动。 而在村庄内，规划所面临的情况则完全不同。村庄建设规划所使用的建设用地是“村集体建设用地”。和城镇中的“国有建设用地”相比，它没有相应的“片区控制性详细规划、城市总体规划”来指导村庄编制这个“修建性详细规划”，只有用“规定”来制约建设用地。而且，这些用地还没有经过有效的“整治”，不具备城镇的“集约性”本质特征。因此，自然村庄的建设用地范围往往还存在着空间布局优化的潜力。 那么，村庄建设规划的本质特征是什么？它要解决什么问题呢？我们以为：村庄建设规划要解决的首要问题是“人（村民）—地（宅基地）”对应关系。具体就是说：村庄建设规划一定要保证在规划年限内“一户一宅”政策能够落实到农户、对应到人头。 只有解决了这个问题，才能确保村庄建设规划可以真正指导乡村振兴。反过来说，对“多规合一”或者是国土空间体系下的村庄规划的要求，就是它确定的村庄集体建设用地的总面积，一定要等于或者略大于四类不同属性建设用地（宅基地、村内道路广场用地、公益性建设用地、经营性建设用地）基本需求之合，且重点类村庄中“经营性建设用地”的面积不能为零，安排的宅基地数量也要考虑其他村庄的搬迁安置需求。换言之，村庄建设规划所需要的建设用地一定有一个基于本村庄人口规模的最小的量。 假定在四类用地中，“村内道路广场”与“公益性”建设用地是不变量，那么“宅基地”与“经营性建设用地”则具有一定的相关性。即扣除最大可能数量的宅基地之后的建设用地，就应该是“经营性建设用地”。极端情况下，“经营性建设用地”为零的时候，这个村庄就是一个“环境整治型”村庄。见下表。
很显然，由于村庄所在地域自然环境的千差万别，试图用一两个原则或方法来统一要求村庄建设规划是困难的。作为投资商，必须选择“重点发展类”的村庄进行合作。 ▼ 0202. 重点发展类村庄——乡建投资的建设用地“寄主” 对应“导则”的基本框架，重点村有三类——“聚集提升、特色保护、城郊融合”类，加上我们增加的三类——“交通枢纽、景区配套、农垦并居”类，共六类重点村庄。关于他们的发展策略，我们在以前的微文中已经讨论过。这六类村庄都是具有发展潜力的村庄。 六类之中，有必要提一下聚集提升类。 我们认为，这个聚集提升类村庄，是在行政村内针对其他自然村而言的。即，一个行政村要有一个中心村庄作为聚集提升类村庄。也就是说，在一个行政村内部，可能同时有三类规划村庄。它的发展序列在逻辑上应该是： 聚集提升类－环境整治类－撤并拆迁类 至于其它五类村庄，它们的判断标准是： * 村庄是否是特色保护类，要看这村庄的“内容”； * 村庄是否是城郊融合类，要看这村庄的“位置”； * 同样，村庄是否交通枢纽和景区配套类，也是看这村庄的“位置”； * 只有农垦撤并类，要看这聚落的“性质”。 在规划实践中，我们发现：某一个重点发展村庄的规划性质有可能是“多位重叠”的。即它既是重点发展类、又是特色保护类，甚至可能同时还是城郊融合类。 而且，我们还发现：在不包含聚集提升类村庄的其他五类重点类发展村庄中，最具市场潜力和商业价值的是“城郊融合类村庄”。 ▼ 0203. 城郊融合类村庄的类型细分及投资应对策略 （1）城郊融合类村庄的类型细分 关于这个问题，我们在前面的微文中已经分析得很详细了。在微文中，我们将城郊融合类村庄分为四级五类，由内至外分别为： * 城中村（现状城中村、规划城中村）； * 城边村； * 近郊村； * 远郊村。
△ 城郊融合类村庄的定义微文截图 （2）城郊融合类村庄与城市的关系 城郊融合类村庄与城市（镇）的关系，看这张图： △ 城郊融合类村庄与城市（镇）的关系 显然，无论是“规划”的还是“现状”的城中村都将成为城市中的一部分，我们不需要讨论。至于另外三种“城郊融合类”——城边村、近郊村、远郊村的村庄发展对策，我们也给出了建议 0204. “双规”互动下乡建用地的“拼盘”组合 所谓 “双规”，是指两个规划：一个是法定属性的村庄建设规划，另一个是概念属性的项目建设规划。 对村庄规划的编制者而言，他并不清楚未来的项目合作（产业发展）是什么具体内容。因此，对“集体经营性建设用地”如何精准地与投资商的项目建设需求相对接，还存在不确定性，他只能概念性的编制一个“法定规划”。如果没有投资商组织编制的“概念规划”的及时“融入”，村庄建设规划一旦获得批准，再在技术层面调整投资项目的“规划布局”与“产业性质”，在程序上就会非常困难。 对于投资商而言，由于不知道有多少“集体经营性建设用地”可以合作，也不清楚还有多少“预留宅基地”可以租用。即使这些都是确定的，法定村庄规划确定的建设用地的几何布局形态可不可以“微调”？此外，具有国有建设用地属性的30亩“点状用地”能否拿到？那些可以用来“建设”构筑物、但在归属上不属于建设用地的“农业附属设施用地”如何配套？等等，这些都需要在项目的概念规划中加以明确，并与法定村庄规划无缝对接。 投资商与村集体合作，只有这两个规划同时推进并互相推动，我们的拿地策略才能落地。 根据我们这几年的乡村规划实践，我们概括出开发商将来的乡建用地应该是由以下四~五类用地的“组合”而形成的“拼盘”： * “村集体经营性建设用地”合作：40－70年； * “待分宅基地”租用：10－15年； * “点状用地”国有建设用地“招拍挂”：限量30亩以内，40－70年； * 村域内“其它建设用地”调整规划用地性质：随机事件； * “附属设施农业用地”的有效合法使用。 当然，还有依法流转的“农业生产用地”。
03 判断：投资商选择合作村庄的 基本要点 0301. 交通条件 对乡建项目来说，交通条件的重要性不言而喻。 在此，提出两个简要的判断要点： （1）明确交通时点范围 * 15分钟交通圈：在15分钟可以进入海南岛的主要交通体系（如高速公路出入口、高铁站等）和抵达基层乡镇； * 30分钟交通圈：在30分钟以内可以抵达县城； * 60分钟交通圈：即选择合作的村庄要保证在一小时之内能够抵达海口、三亚、儋州、琼海这样的岛内区域中心城市。 （2）了解海南岛的交通规划 这是必须的。这张是海南岛交通规划示意图。
▼ 0302. 区域位置 显然，村庄的区位对乡建项目来说也很重要。有两个要点可以参考： （1）大区位选择 我们曾专文讨论过海南岛的五大片具有不同的文化底蕴、自然环境、地域传统等特点，也对应了不同的村庄投资对象，看这张图。 （2）小区位判断 选择了大区位之后，要对村庄周边30分钟交通圈内的小环境做一个判断。比如医疗、教育、文化、服务、商业、物流、信息等条件，都要认真考察。 下面这张图是以前陵水的一个村庄。
▼ 0303. 村庄环境 村庄周围的山、水、田、林、湖、草等对项目吸引作为冬季候鸟的长宿人员十分重要。可以依据中国的传统风水理论，对村庄的微环境进行把控改造，选择最合适的用地。 ▼ 0304. 地域文化 海南岛地域文化十分丰富，我们要找到与投资者意愿相契合的地域文化主题，并发扬光大。 0305. 户均用地 这是一个十分关键的指标，是投资乡建时展开村庄选址的必要条件。即使完美达到上述作为充分条件的四项要求，但如果“户均用地”不达标，也整合不出来合适的乡村建设用地。 * 所谓的户均建设用地，就是将国土空间村庄规划（或者“多规合一”）确定的村庄建设用地面积，按3.5-4人/户的标准、平均到户数来统计，得到的这个村农户平均占用的村集体建设用地的面积。 我们分别来看：
这是宅基地尺寸，每户175平方米，有种种平面形态。 但是，宅基地前面要有道路、也要考虑日照和消防的技术要求。我们做了一个最节省建设用地的宅基地占地模型图。如下图。
这时，每户平均宅基地325平方米。当然，这是极端情况，考虑到各种地形制约，我们把标准放大为360每户平方米；但是，如果把村委会办公楼、小学、幼儿园、公厕、卫生室，还有祠堂、村庙等村公益性建设用地加进来，再放每户60平方米，那么就是每户平均420平方米。 户均420平方米村集体建设用地，这是一个关键数据指标： * 如果低于户均420平方米，就不需要与村委会深入接触了，因为基本上没有投资商需要的建设用地（指标）量用来合作。 * 在户均420至600平方米的范围内，可以整合出“集体经营性建设用地”与投资商合作。 * 如果超过户均600平方米，那么恭喜你，可以通过“集约宅基地、整合集体经营性建设用地”与投资商合作。 下面例子中，村庄“多规合一”中的户均建设用地都是大于这个数值的。
04 案例：通过村庄规划获得 建设用地的实践 0401.三亚的探索：海堂区的铁炉村 海棠区好地方。 铁炉村的上新自然村，是标准的城边村。由于户均建设用地够大、且区位与交通条件足够好，于是，就有投资商与村集体合作——全部拆除旧房、重新建设、集约安排，腾出“集体经营性建设用地”与投资商合作。这是方案。
△ 上新自然村村规划总平面图 可以看到，这是一个“政府、村民、投资商”三家密切合作、共同推进的“城边村”。上新自然村法定的国土空间体系中的村庄规划，已通过专家评审。但是，建设项目的“概念规划”没有同时推进。显而易见，建设用地的布局方案存在一些明显的问题，大概率会给以后的开发建设带来麻烦。 ▼ 0402.儋州的实践：蓝洋镇的交月村 蓝洋镇虽然规模不大，但蓝洋温泉的知名度很高。2019年万（宁）洋（浦）高速公路贯通，海南岛“田”字型高速公路交通系统建成。那些位于万洋高速公路蓝洋出入口周边的村庄，就成为具备“交通枢纽”与“景区辅助”类双重身份的“重点发展村庄”，吸引了一些有远见卓识的投资商的目光。 交月村地处番开行政村北部、万洋高速东侧。由于村庄临近万洋高速出入口，对外交通极为便利。交月村的村民普遍盖了新房，但旧房（祖屋）还保留着，作为现状建设用地，“多规合一”与“三调”成果都予以认可。 通过入户调整、以及对人口资料的分析，经征求村民意见，规划确定了到规划目标年——2035年需要预留宅基地的数量与范围。同时，由于投资商工作做得比较深入，全体村民一致同意，将旧村部分拆除，作为“村集体经营性建设用地”以土地入股的方式，与投资商全面合作。 这是一个“法定规划”与“概念规划”密切互动的例子。 未来，值得期待。 △ 图则 ▼ 0403.琼中的尝试：湾岭镇的乌石村 在海南岛“田”字型高速公路的中心交叉点，即“万洋高速”与“中线高速”的“十”字交会处是琼中县的湾岭镇。由于这样的缘故，作为一个“内陆”县份，湾岭镇成为了琼中县的“门户”镇。 “早更农夫共享农庄”便位于这个重要节点的一侧，庄主是一位来自北方的“准老人”，在这片土地依法合作流转的山坡地上辛勤耕耘了十几年。目前的农庄已初具规模，由于外部交通条件得到了极大改善，早更农夫共享农庄面临着更广阔而美好的发展空间。于是，就需要建设用地。 △ 早更共享农庄现状航拍图 按照“乡村振兴”战略的总体思路，琼中有关部门建议投资商与村集体合作，在法定的村庄规划成果基础上，通过农村“三块地”改革路径，整理出一部分集体经营性建设用地用于发展。这样，既增加了村民的收益、也满足了共享农庄的发展用地需求，同时，还可以为湾岭镇物流工业园区提供乡村休闲与旅游度假服务，一举多得，皆大欢喜。 目前，作为本土综合性的咨询研究策划规划设计单位，中元设计机构正积极与镇政府、县规划局、投资商沟通，充分参考未来使用者——“冬季候鸟人群”的生活需求，进行全面的项目策划与概念规划，同时接受镇政府的委托展开乌石村法定村庄规划编制任务，为“政府与开发商”提供乡建全过程咨询服务。
△ 早更共享农庄规划总平面图
△ 早更共享农庄规划鸟瞰效果图 05 感悟：二元公有土地制度下 新的游戏法则 0501.“法定规划”与“概念规划”的“双规”互动 前面的讨论，多次提到“双规”——“法定规划”与“概念规划”的概念。在村庄规划编制的一线实践中，我们发现，针对“重点发展类”村庄（在前面的微文中，我们对重点发展类村庄的本质定义是具有投资商介入建设用地合作的村庄），只有将“法定村庄规划”与“概念项目规划”同时编制，项目才有可能真正落地。否则，到了项目实施阶段，就有可能花大量的时间和精力去协调这两个规划的技术层面的矛盾。 就本质而言，“村庄建设规划”关注的是村民与村集体建设用地的关系，确定的是建设用地的“边界”与“指标”，它一般不会考虑用地是否能够赢利。而“项目概念规划”则是在建设用地的“边界条件”还没有完全定死的情况下，探讨项目的“运营”与“布局”。由于这两个规划的注意力不在一个点上，因此“双规”一定要协调一致、同步推进，这是投资商“拿地”的第一关键点。 ▼ 0502.“乡旅产品”与“乡建用地”的“拼盘”组合 “乡旅产品”又称为“乡村不动产休闲产品”，我们在前面有许多文章介绍过。简单地说，就是投资商在乡下建的为城市旅游服务的各类建筑产品。相应地，“乡旅产品”所涉及到的建设用地就是“乡建用地”。 “乡建用地”不仅仅只是“集体建设用地”，还包括“国有建设用地性质”的“点状用地”。对投资商而言，最终拿到的“乡建用地”一定是一个由不同属性的建设用地组合而成的“拼盘”；否则，投资回报难以平衡。这是投资商“拿地”的第二要点。 参与组合的用地类型，前面已讨论过了。为了加深印象，这里再重复一遍，并把它们放进用框里做成图片。就是“五加一”的拼盘组合方案： ▼ 0503.“城市功能”与“乡村情怀”的“城乡”互补 虽然“乡村不动产休闲产品”建在乡村，但是它并不是一无所有、缺东少西、生活不便的场所，相反，现代城市生活的基本功能一点也不能少。只有在具备这些基本生活条件基础之上，才能满足那些城市人的“乡村情怀”，总言之，既要有城市的功能与服务、又要有乡村的景色与风情，才能达到“城乡”互补。这是投资商“拿地”的第三要点。 |
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