对行政机关应当主动履责而不履责提起的履责之诉的不受起诉期限的限制|典型判例

神州国土 2020-08-09

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一、裁判精要

履责之诉按照行政行为是依申请的还是依职权的不同而对起诉期限的起算是不同的。对于依申请的行政行为必须以当事人向行政机关提出申请为前提，在行政机关受理申请后一定的履责期限内不作出行政行为的，当事人的起诉期限从履责期限届满之日起计算。对于依职权的行政行为，由于行政机关作出相应行政行为是不以当事人申请为前提而应当主动履行的法定职责，一般认为对该类行政行为提起履责之诉的不受起诉期限的限制。

二、参考判例

西省高级人民法院

行政裁定书

（2018）晋行终146号

上诉人（原审起诉人）李某3，男，1962年7月11日出生，住济源市。

上诉人（原审起诉人）杨某，女，1965年10月20日出生，住济源市。

上诉人（原审起诉人）李某2，女，1994年11月3日出生，住济源市。

上诉人（原审起诉人）李某3，男，2000年8月9日出生，住济源市。

上诉人（原审起诉人）李某4，女，1992年7月22日出生，住济源市。

上诉人李某3等5人因诉垣曲县人民政府、垣曲县移民办公室移民安置一案，不服临汾市中级人民法院（2017）晋10行初86号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。

李某3等5人起诉称，李某3一家原系山西省××县民。2000年因黄河小浪底水利枢纽工程建设需要，征用起诉人所在村庄土地，起诉人所在村庄被整体搬迁。根据《黄河小浪底水利枢纽工程移民安置实施管理办法》规定，起诉人申请迁回祖籍济源市济水办事处西街居住，后经垣曲县移民办公室等各方面同意，起诉人将户口迁入挂在济源市××区号的哥哥家户口上，但至今没有分配宅基地，不享受村民的福利待遇等。起诉人先后多次找居住地的西街村委会及济水街道办事处，后济水办事处书面答复未予解决；起诉人又找到济源市政府及移民局，未予任何答复。无奈起诉人于2017年6月份将济源市人民政府及济源市移民安置局告上法庭，其才称移民跨区安置需要三方签订协议，其未收到垣曲县政府及移民部门的书面材料，所以起诉人不属于其移民安置的对象。至此起诉人才知道原来垣曲县人民政府及移民办公室并未对起诉人按规定进行安置。根据我国《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五十五条规定，在征地补偿和移民安置过程中，移民认为其合法权益受到侵害的，可以依法向县级以上人民政府或者移民管理机构反映，县级以上人民政府或者移民管理机构应当对所反映的问题进行核实并妥善解决。起诉人系小浪底拆迁移民，二被告应对起诉人进行移民安置，被告只将起诉人的户口迁入安置地济源市，但未和安置地济源市政府及移民部门签订协议，致使起诉人多年没有宅基地，一直租房居住，不享受村民待遇，没有作为公民应享受的选举权、被选举权、医疗保障权等。起诉人找到被告反映，被告却对此不予处理。故诉至法院，请求：1、依法确认被告对起诉人未进行移民安置的行为违法，判决被告限期对起诉人进行移民安置。2、本案诉讼费用由被告承担。

原审认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。…”《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，起诉人于2000年因小浪底工程搬迁，其于2017年10月才向本院提起诉讼，明显超过上述法律规定的起诉期限，依法不应予以立案。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一第二款之规定，裁定对起诉人李某3、杨某、李某4、李某2、李某3的起诉，不予立案。

李某3等5人上诉称，（一）一审裁定错误。1、上诉人起诉符合《行政诉讼法》第49条的规定，应予以立案。一审法院应依据《行政诉讼法》第51条第一款予以登记立案。一审裁定并未指出上诉人的起诉不符合《行政诉讼法》第49条的规定，而以超过诉讼时效的理由裁定不予受理明显错误。2、一审裁定理由错误。诉讼时效应属于实体方面的问题，一审法院立案庭明显超出审查范围。立案审查属于形式要件审查，并不应对实体进行审查，上诉人的起诉完全符合《行政诉讼法》第49条规定，且不属于不应受理的范围，所以应予立案。一审裁定认为上诉人起诉超过诉讼时效，进而作出裁定不予立案是错误的。（二）上诉人的起诉并未超过诉讼时效。上诉人的户口迁入安置地济源市，但上诉人在安置地多年没有宅基地，一直租房居住，不享受村民待遇，没有作为公民应享有的选举权、被选举权、医疗保险权等。因为上诉人的户口已转，所以上诉人认为垣曲县人民政府及垣曲县移民办公室己经完成了移民安置，并不知道移民安置根本没有完成。所以，上诉人一直都找安置地的济源市政府的相关部门要求村民待遇问题，并不知道原因是垣曲县人民政府及垣曲县移民办公室未和安置地济源市政府及移民部门签订协议，济源市人民政府没有义务对其安置。直到2017年6月份，上诉人将济源市人民政府起诉至三门峡市中级人民法院，2017年9月20日开庭时济源市人民政府才提出。至此，上诉人才知道垣曲县人民政府及垣曲县移民办公室未对其进行移民安置。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，上诉人对于本案的诉讼时效计算应从2017年9月20日起计算两年，所以，上诉人的起诉并未超过诉讼时效。综上所述，请求依法撤销临汾市中级人民法院作出的(2017)晋10行初86号行政裁定书，裁定由临汾市中级人民法院立案受理本案。

本院认为，本案的核心争议是上诉人的起诉是否超过起诉期限。本案从诉的类型上来看属于履责之诉。履责之诉按照行政行为是依申请的还是依职权的不同而对起诉期限的起算是不同的。对于依申请的行政行为必须以当事人向行政机关提出申请为前提，在行政机关受理申请后一定的履责期限内不作出行政行为的，当事人的起诉期限从履责期限届满之日起计算。对于依职权的行政行为，由于行政机关作出相应行政行为是不以当事人申请为前提而应当主动履行的法定职责，一般认为对该类行政行为提起履责之诉的不受起诉期限的限制。本案中，上诉人起诉要求相关行政机关履行的是移民安置的职责。《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第三十三条规定，“移民自愿投亲靠友的，应当由本人向移民区县级人民政府提出申请，并提交接收地县级人民政府出具的接收证明；移民区县级人民政府确认其具有土地等农业生产资料后，应当与接收地县级人民政府和移民共同签订协议，将土地补偿费、安置补助费交给接收地县级人民政府，统筹安排移民的生产和生活，将个人财产补偿费和搬迁费发给移民个人”。该条虽然规定了移民向移民区县级人民政府提出申请的内容，但该申请只是移民选择安置方式的申请，安置方式一旦确定移民区县级人民政府就应当依职权对其进行安置，这一安置职责并不需要移民再行提出申请。因此，从该条规定可以看出移民安置属于移民区县级人民政府依职权作出的行政行为，移民区县级人民政府在合理期限内不履行相应移民安置职责的，被安置移民有权提起诉讼而不受起诉期限的限制。本案中，上诉人在申请迁回祖籍居住，并经垣曲县移民办公室等各方同意，原籍济源市济水办事处也实际接收其落户的情况下，移民区垣曲县人民政府就应当与接收地济源市人民政府和上诉人共同签订协议，履行相应的移民安置职责。垣曲县人民政府在长达17年的时间内一直未予履行与接受地县级人民政府和上诉人签订协议等各项安置职责，上诉人起诉要求其履行职责不能被认为超过起诉期限。一审裁定适用法律错误，应当予以纠正。另外，从本案起诉事实来看尚不能确定存在其他不符合起诉条件的情形，应当在立案后进一步审查。因此，上诉人的上诉请求应当予以支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：

一、撤销临汾市中级人民法院（2017）晋10行初86号行政裁定书；

二、指令临汾市中级人民法院对本案予以立案。

本裁定为终审裁定。

审判长魏晓俊

审判员魏佩芬

审判员程彦斌

二〇一八年六月十一日

书记员李慧珍

三、案例索引——诉讼资格

1、最高法判例：行政相对人可否起诉确认行政行为合法

2、最高法判例：其他法律对行政诉讼原告资格有规定的，应如何认定原告适格

3、最高法判例：行政诉讼原告之利害关系如何判定？