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为了给经营者提供明确指引，有效预防和制止汽车业的垄断行为，降低行政执法和经营者合规成本，在借鉴其他国家成熟做法和总结执法经验的基础上，根据《反垄断法》规定，国务院反垄断委员会制定出台了《关于汽车业的反垄断指南》（以下简称《指南》），于2019年1月正式印发。我国是全球重要的、快速增长的汽车市场。汽车产业既是国民经济的重要支柱产业，也是提升人民幸福感、获得感的重要民生产业。目前，汽车业已成为我国中高端消费、创新引领、绿色低碳、共享经济等领域培育新增长点和新动能的重要推动力，持续为加快建设制造强国、科技强国、交通强国、智慧社会提供全方位的支撑。为促进汽车业健康发展，维护消费者利益，有必要维护好汽车业公平竞争。汽车市场的有效竞争与我国产业格局、技术进步、消费者福利、就业与环境保护息息相关，也是汽车业包容性和可持续发展的保障，是落实建设制造强国的战略部署、推动汽车强国建设的重要一环。自 2008 年我国《反垄断法》生效以来，我国汽车市场上的排除、限制竞争行为逐步引起各界关注。
我国反垄断执法机构高度重视汽车业的竞争监管，一方面，深入调研我国汽车业各环节，涵盖整车和配件价格、整车经销与售后服务模式和渠道；另一方面，通过多种渠道广泛宣传讲解《反垄断法》，引导经营者主动合规经营。自 2014 年开始，我国反垄断执法机构相继查处了日本汽车零部件和轴承制造商价格垄断案，以及一系列品牌汽车制造商和经销商价格垄断案。截至 2019 年 11 月，累计罚款近 25 亿元。这些典型案例既涉及竞争者之间的横向垄断协议行为，也涉及制造商和经销商之间的纵向垄断协议行为。汽车业反垄断执法工作回应了社会热点关切，在国内外引起较大反响，有效树立了我国反垄断执法权威，对增强企业反垄断合规意识，维护公平竞争，推动我国汽车市场转型升级，增加消费者福利发挥了重要作用。反垄断执法工作虽然取得了一定成效，但现阶段我国汽车市场垄断行为仍然存在。特别是实践中的商业行为复杂多变，而《反垄断法》的规定较为原则，需要进一步细化，以引导经营者在商业实践中更好地理解和把握有关规定。在规制垄断行为的同时健全规则体系是市场经济国家的普遍实践。发达国家反垄断经验表明，预防和制止垄断行为需要常态化开展执法，对汽车业垄断行为需要进行持续有效监管。欧、美、韩、日等国家和地区反垄断执法机构普遍注重建立健全汽车业竞争规则。我国确有必要在借鉴国际经验和总结执法实践的基础上，制定汽车业的反垄断规则。《指南》在积累和总结执法经验的基础上，依据《反垄断法》，细化和完善有关反垄断规则，及时制定和发布针对汽车业的反垄断指南意义重大。一是有利于预防汽车业垄断行为，营造公平有序的市场环境，促进汽车业健康发展，保护消费者利益和社会公共利益；二是有利于降低汽车业经营者合规成本，为汽车业经营者提供更明确、更清晰的行为指引；三是有利于增加汽车业反垄断执法的透明度，确保科学有效的反垄断监管，不断推进反垄断执法的规范化、精细化。《指南》充分考虑我国汽车市场发展阶段、条件和特点，既立足国情，考虑我国汽车业的发展水平和执法实践经验，关注新技术、新业态，又合理借鉴欧美发达国家汽车业竞争规则的成熟做法。在总体思路和基本原则上，《指南》力求平衡汽车业上中下游经营者的合法权益，合理界定经营者合同自由和意思自治的边界，预防和制止垄断行为，鼓励和促进竞争和创新，保护市场竞争、消费者利益和社会公共利益，促进形成统一开放、竞争有序的汽车市场。在制度设计上，《指南》以我国汽车业反垄断执法经验为基础，以比较研究和实证调研为支撑。《指南》从结构到实体契合中国《反垄断法》，由总则、垄断协议、滥用市场支配地位、经营者集中、滥用行政权力排除限制竞争和附则等六部分组成。在侧重点上，《指南》在考虑完整性的同时，坚持问题导向，根据我国汽车市场竞争状况，侧重于阐述汽车业反垄断执法的分析思路、框架、原则和方法，重点对可能排除、限制竞争的垄断协议和滥用市场支配地位行为的评估路径给出具体指引，为汽车业经营者主动进行合规分析提供了较为清晰和具体的指导。同时，由于汽车业从零部件到整车，从制造到服务，具有强大的产业联动性、高新技术吸附性和资本密集性，是包容和推动多产业发展的载体。因此，《指南》特别注重反垄断与知识产权保护、产业政策、消费者权益保护、民商事合同等相关法律法规政策的衔接与协调。具体来看，《指南》的主要制度设计主要有以下几个方面：《指南》围绕汽车业普遍存在的竞争问题明确了一系列相关概念，并对汽车业中常见的相关市场界定问题予以明确。《指南》界定的关键概念包括汽车供应商、配件供应商、汽车经销商、汽车维修商、最终用户、配件、维修技术信息等。关于相关市场界定，由于汽车业产业链长，上中下游业务类型多样，界定相关商品市场和地域市场应遵循《反垄断法》和《国务院反垄断委员会关于相关市场界定的指南》所确定的一般原则和方法，同时考虑汽车业的特点，结合个案具体分析。根据汽车业特点 ,《指南》梳理了相关商品市场、相关地域市场的界定思路，辨析了汽车经销与汽车售后市场界定需要考虑的具体因素。该问题是《指南》的重点内容，主要包括垄断协议禁止与豁免的关系、汽车业横向垄断协议、汽车业纵向垄断协议三部分。关于垄断协议的反垄断规制，《反垄断法》确立了“禁止 + 豁免”的基本制度框架。《反垄断法》第十三条和第十四条通过列举方式 ，禁止若干类严重限制竞争的横向和纵向垄断协议，同时，以兜底条款禁止经营者达成国务院反垄断执法机构认定的其他垄断协议。如果经营者能够证明其协议符合《反垄断法》第十五条规定的豁免条件，即证明其协议属于第十五条规定的法定情形，不会严重限制相关市场的竞争，并能够使消费者分享由此产生的利益，则该协议不适用第十三条或第十四条的禁止性规定。结合当前汽车业竞争状况 ,《指南》明确了推定豁免的条件和常见行为类型；列出了可能产生效率、促进竞争的横向协议、纵向协议适用推定豁免的市场份额标准，以及经营者基于《反垄断法》第十五条主张个案豁免的纵向协议的常见类型。关于横向垄断协议，汽车业在适用《反垄断法》第十三条和第十五条时与其他行业并无显著差别。因此，《指南》对汽车业横向垄断协议的竞争分析未加以详细阐述。汽车业纵向协议的反垄断规制在各大经济体均是重点和难点。汽车市场产业链长、附加值高，从初装、新车经销、售后到二手车流通涉及利益方众多。加之汽车作为大宗耐用品在售出后对客户产生显著的锁定效应，汽车市场纵向垄断协议适用《反垄断法》第十四条和第十五条通常会涉及复杂的法律、经济和事实分析，因而成为《指南》的重点关注对象，也是起草过程中各方的重大关切。关于纵向垄断协议，《指南》指出，分析和评估纵向垄断协议，需要首先判断一项协议是否构成《反垄断法》第十四条所规制的垄断协议。其次，评估该协议能否根据《反垄断法》第十五条适用推定豁免。如果该协议不能被推定豁免，则需要评估该协议能否被个案豁免。反垄断执法实践显示，不具有显著市场力量的汽车业经营者设置的具有经济效率和正当化理由的地域限制和客户限制，通常能够符合《反垄断法》第十五条的规定，可以推定适用第十五条规定的豁免。对不符合直接豁免条件的行为，《指南》通过给出具体引导，帮助企业进行自我评估判断其行为能否适用个案豁免。《指南》重点关注汽车配件生产与流通以及汽车售后市场上的滥用市场支配地位行为。汽车制造是汽车业发展的核心，具有显著的规模经济和范围经济效应，是整个产业链的最关键环节。因此，汽车市场客观上形成了以汽车供应商为核心的生态圈，汽车供应商天然处于强势地位，汽车经销商和配件供应商处于从属地位。目前，我国新车销售市场竞争较为激烈，但汽车售后市场客观存在的锁定效应和兼容性问题可能限制和削弱有效竞争、损害消费者利益。执法实践与理论研究表明，在新车销售市场上不具有支配地位的汽车供应商，在其品牌汽车售后市场上有可能被认定为具有支配地位。鉴于此，《指南》明确在个案中界定汽车售后市场，汽车品牌是需要考虑的一个重要相关因素。因此，根据《反垄断法》第十七条对市场支配地位的界定，以及第十八条关于认定经营者具有市场支配地位应当依据的因素，在新车销售市场上不具有支配地位的汽车供应商，在其品牌汽车售后市场上有可能被认定为具有支配地位。《指南》进而阐述了汽车业常见的三类滥用市场支配地位行为，明确提出汽车供应商无正当理由，不应限制配件制造商生产双标件；不应限制经销商和维修商外采和外销售后配件；不应限制售后维修技术信息、测试仪器和维修工具的可获得性。以双标件为例，《指南》规定，除根据代工协议生产的配件以外，在其品牌汽车售后市场上具有支配地位的汽车制造商没有正当理由，不应限制为初装汽车配套的配件供应商生产双标件。即汽车制造商不应禁止为其提供初装零部件的配件供应商在相关初装零部件上加贴自有商标、标识和零件代码。《指南》对双标件的生产给出指引，旨在提高消费者和维修商辨识同质配件的能力，促进汽车售后市场有效竞争。但必须注意的是，双标件的生产和流通涉及反垄断和知识产权保护的平衡，配件制造商和汽车制造商的合法权益均应获得保障。因此，《指南》在附则部分对代工协议的认定给出说明，补充加强了有关双标件的规定。关于无正当理由不得限制授权经销商外采配件，《指南》明确汽车供应商可以依法要求其授权体系成员仅使用原厂配件和同质配件，该授权体系成员应当依法保证消费者的知情权和配件可追溯性。《指南》关注反垄断、消费者权益保护、民事权利的多方平衡，指出汽车供应商可以依法要求，仅当消费者知情并明确选择且保证配件可追溯性的条件下，授权体系成员才可以在维修工作中使用再制造件和回用件。《指南》进而强调，上述情形不影响授权经销商、授权维修商和配件供应商的民事责任。 
《指南》强调，行政机关和法律、法规授权的具有管理汽车流通事务职能的组织不应违反《反垄断法》规定实施排除、限制竞争的行为。《指南》指出，汽车交易中的滥用行政权力排除、限制竞争行为，阻碍汽车市场健康发展，损害消费者利益。《指南》列举了汽车业常见行政性垄断行为，特别是当前二手车交易中存在限制外地车辆迁入等滥用行政权力排除、限制竞争行为，明确指出该类行为不利于绿色循环消费和汽车市场可持续发展，还限制了汽车所有人的物权处置权益，延长消费者换车周期，间接影响新车销售市场。关于汽车业经营者集中的反垄断审查，《指南》指出对于经营者集中的竞争分析，汽车业与其他行业并无显著差别，由执法机构依据《反垄断法》等法律规定依法处理。此外，《指南》还对配件代工协议的评估作了说明，提出了评估和认定真实代工协议时应当考虑的相关因素，辅助执法机构和经营者评估配件供应和流通中的垄断行为，便于配件生产和流通中滥用市场支配地位行为的界定和评估。
汽车业反垄断规制是一个复杂、与时俱进的问题，需要在理论上深入研究，在实践中不断探索，在不同国家和不同发展阶段之间进行比较借鉴。《指南》的制定和出台将有利于增进我国汽车业反垄断执法的透明度，在确保科学有效监管的同时，降低汽车业经营者的合规成本，引导经营者合法合规经营，提高汽车制造、经销和售后市场的效率和消费者福利。在汽车业反垄断执法工作中，市场监管总局将继续秉承与时俱进、个案分析的原则，立足国情、实事求是，通过科学稳健的反垄断执法，有效规制汽车市场垄断行为，努力实现公平竞争基础上的多方共赢。
制作单位：中国工商出版社 图书发行部、图书编辑部
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