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“十三五”是不是公路养护事业的机遇期？财税体制改革给养护事业带来了机遇还是挑战？面对这样一个新形势，公路养护管理与生产部门应该做哪些思考准备？交通运输部规划研究院战略与政策研究所所长徐丽给出了她的答案。从需求的角度看，公路养护事业可谓是一个朝阳产业，前景非常好。公路行业的资金需求具有以下几个特点：一是路网需要较长的建设期才能逐步形成，建设期间投资强度大；二是公路使用期间也需要持续、稳定、大量的资金投人；三是公路行业资金总规模呈不断稳定上升趋势，并不会因为路网形成而大规模减少需求，因为建设是一点一点建的，但建设完成后都要养护，而且路龄越长，养护需求越高。以美国为例，美国路网总规模660万公里，每年用于公路的改造和维护资金一直在增长，1980年建设基本完成后，公路养护改造的投资在GDP中的占比一直稳定在1.5%左右；到2012年，公路的财政支出（建设、养护、管理、还息）约2200亿美元（约1.4万亿元人民币），远远高出当年大规模建设时的资金规模。目前，美国公路网的总体使用年限达到30年，公路基础设施正在老化，每年2200亿美元的投人已经不足以维持其继续保持良好的运行。为此，美国知名战略家布热津斯基惊呼：“当今世界，美国与中国的竞争很可能愈演愈烈，基础设施老化可能成为美国衰落的标志和征兆。”截至2014年，我国公路网规模达到430多万公里。公路建设改造投资及养护和还息合计投人约1.9万亿元，总额已超过美国。我国公路行业从20世纪80年代开始到现在大约经历了30年的建设，路网已经基本形成。预计“十三五”期我国公路行业建设投资在GDP中的占比将逐步下降，建设需求开始逐步降低但养护需求快速上升。我们预测，公路行业“十三五”养护资金需求将超过1.5万亿元的规模。“十三五”期间，除继续有序推进新增国家高速公路建设、重点高速公路的扩容以外，国家公路网和省道网调整后，普通国省道的总规模超过50万公里，国省干线的升级改造将成为需求的重点。初步判断行业整体的发展趋势是，“十四五”期间，大部分省市公路建设与养护的需求将达到总体平衡，东部一些地区养护需求甚至将超过建设需求。由此我们判断，养护发展的总体态势非常乐观。目前，公路行业的资金来源是以债务为主，专项资金和专项税费只占不到资金总数的三分之一。2011年开始，公路行业已经出现融资困难，虽然每年完成的投资规模一直在稳步增加，但主要是依靠各种税费的增加来实现的，债务规模出现下降的趋势。自2011年、2012年以来，之前公路行业非常成功的建设养护融资机制发生了重大变化。过去，公路行业的发展就像—辆自行车，前轮是专项资金，后轮是债务。前轮通过地方体制这根链条把后轮带动起来地方体制可大大调动地方政府的积极性。“两个轮子”就是以收费公路政策为依托的项目贷款，以及以统借统还为依托的政府贷款（即“平台贷款”）。现在出问题了，两个轮子都转不下去了，收费公路收不抵支，贷不到款，融资能力下降；地方融资平台被规范和清理，融资能力特别是普通公路的债务性资金来源大大减少。如果整个行业的融资形势就像是这样一辆骑不下去的自行车，那么我们必须考虑养护的钱在哪里？谁来保证？这是行业必须面对的非常现实的问题。现在公路行业在资金方面陷人的困境，是长期靠负债来发展导致的结果。财政投入越来越不足，政府没钱又想干事，那么就责任下压，不断下放体制，地方想发展但没有钱，只有依托甚至依赖收费公路政策搭平台借债，债务风险也随之不断积累。在发展的过程中，当借债的主体运行不下去的时候，就再组建一个新主体，以致搭建了各种各样的融资平台和管理运营主体，随之又导致“路网不断被分割、管理不断改体制、越还债越多”的混乱局面。因此，在目前建设资金没有着落、债务无法偿还的情况下，谁还能来关心养护，哪个资金能用来确保养护？总的来说,“十三五”我们既有机遇又有挑战,最大的机遇是进人了养护新时代,但面临的挑战就是不知道钱从哪里来,也不知道怎么花、怎么管。钱应该是从财政来,且取决于财政的总盘子有多大。对省而言,国道的养护资金有增加,省道的不确定,农村公路的更难保证。所以,钱从哪里来是一个大问号。一般财政厅的主张是“公式加因素法”,那么公路管理机构只剩下告知财政厅公路里程数这一个职能了吗?公路养护管理单位的职责到底是什么,这是需要明确的。例如:若国道养护资金的一半来自中央,那么谁来监督其使用?谁来考评其绩效?这都是行业面临的挑战。养护是一个无人喝彩的行业。领导重视固然重要,但是如果没有法律法规等制度保证,也是靠不住的。当前,需要我们立即着手的事情是应对未来,要让养护行业可持续,让公路这一宝贵的资产能够维持下去的话,必须赶快建立符合改革要求的制度保障。养护管理的新制度建设,是重中之重。养护制度首先要解决如何测算、确定养护需求的问题,这也是我们与财政部门意见分歧最大的的地方。如何确定需求,首先必须要转变理念,要从过程导向转为目的导向,“你要什么服务水平的路网”,而不是我要多少人工砂石费用,从“要过程上的钱”变为“要与结果相匹配的钱'。同时,过去按照小修保养、中修、大修等方式来测算养护需求,是有问题的。现在,我们必须赶快建立资产评估制度,把公路行业的资产全面评估出来,并以此来测算养护需求。这样我们的需求才能牢牢地掌握在自己手中,而不是财政说了算。考核效果方面,要转变观念,用看得见、算得出的指标(比如与绿色的关系、与大气污染的关系、与车速的关系,甚至是与事故的关系等),加大考核的频次, 并增加社会监督。未来,公路管理机构要变成行业的监管者和企业领钱的签字者。国外的公路管理机构都是监管者的角色,这需要制度创新和制度建设。养护,其实是一种服务,由政府来购买的服务。公路管理机构应该做的是购买服务的体系建设和评价体系建设。然后,由财政出钱、企业干活。对养护行业发展来说,理念与创新十分重要。首先在理念上,要与三年滚动预算、五年财政规划等工作相结合,甚至与全寿命周期理念相结合,做一些创新的养护长期合同,因为有长期的利益才有长期的责任和激励。所有这些理念的落实,都要靠创新。关于养护市场化,也需要我们重新理解,不是人从事业单位变成企业身份了就是市场化。市场化是要有竞争,要有价格激励,并且要放开这个价格,保证资金需求的情况才能市场化。另外,我们有必要考虑将“设计施工总承包”延伸到设计施工养护总承包”,这是国外非常流行的一种承包模式。我们此前的设计施工总承包只是建设阶段的。假如把一条路长期包给一家公司,公路管理机构每月考核其养护质量、签字确认后,企业再去领取费用,必然激励这家公司创新工作、用心工作、增大投入。所以,我认为制度创新是最绿色的,比技术创新更根本,更重要。昨天已经是历史,明天还是一个谜, 而今天却是个礼物。我们应该把握住机遇,在制度创新、理念创新上走得更远。
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