农业农村政策演变中的三类转型：欧盟经验对我国实践的启示

摘 要：中国在探寻实现乡村振兴的理论指引和实践路径中，可借鉴欧盟在实施共同农业政策中的转型和成功经验。欧盟意识到侧重农业生产的单一发展、依赖外部资源的投资开发和自上而下的政府干预会导致农业农村的失衡发展以及本地资源利用和公众参与的边缘化。因此，在共同农业政策改革中转向了政策目标的综合定位、发展模式的内外结合和本地参与的社区治理，以此实现农村地区的智慧性、可持续和包容性发展。我国落实乡村振兴战略也应有赖于聚焦当地的地区方法，即结合当地的自然与人文资源禀赋，鼓励当地农民积极参与来挖掘发展潜能，以实现乡村振兴和经济社会融合发展。

党的十九大报告指出，实施乡村振兴战略要坚持农业农村优先发展。相应地，加强乡村振兴的理论建设、发挥其对当下实践的指引作用也应成为重要的研究课题。欧盟共同农业政策的制定和执行经验常被作为我国完善“三农”政策的“他山之石”。作为借鉴对象，欧盟案例的特别之处在于为克服成员国在自然禀赋、农业结构、农村经济社会发展方面的诸多差异，欧盟针对农业制定了共同政策，且在与时俱进的发展中先后致力于实现合理发展农业生产、提高农民收入和生活水平的政策初定目标（European Union,1958）和农村地区智慧性、可持续和包容性发展的政策改革目标（European Commission,2010）。[1,2]相类似，我国针对“三农”问题的政策规划也面临着较大的地区差异，且也经历了从局限于农业现代化到农业农村并举，乡村振兴统合农村经济、政治、文化、社会、生态各方发展的转变（廖彩荣和陈美球，2017）。[3]

国内研究从历时性视角总结了欧盟共同农业政策的演变历程，介绍具体制度的建设经验或解析导致欧盟农业政策改革的内外动因。前者如欧盟农业补贴政策从促进农业生产向可持续发展的转型（罗超烈和曾福生，2015),[4]后者如欧盟克服内部预算、消费、环境压力和外部贸易谈判以及自身扩张的压力来改革共同农业政策（曹宏苓，2001）。[5]比较性视角的研究也有针对某一具体的制度来论述欧盟经验对于中国实践的启示。如关注环境保护问题（陈彬，2008），新型职业农民的扶持政策（万蕾和刘小舟，2015）。[6,7]其中，欧盟通过改革共同农业政策以实现农业和农村并重发展的转型原因、制度安排和经验借鉴，已经成为历时性或比较性研究共同关注的重要内容之一，以回应我国实施“乡村振兴”战略对于理论指引和方法论的需求。例如，微观层面的有如应对乡村发展中财政资金不足、补贴缺失公平等涉及经费管理和使用的欧盟经验及其启示（梅坚颖，2018),[8]宏观的则是从农业农村经济、乡村社区、城乡平等、环境保持多个方面论述欧盟农业农村的多元发展经验和启示（芦千文和姜长云，2018）。[9]

鉴于上述既有的研究成果，本文拟进一步结合欧盟自身的政策规划、实施评估和项目报告，以多领域、跨学科、系统化的方式对农业农村政策发展的欧盟经验进行再梳理，由此总结欧盟农业农村政策在目标定位、发展模式、参与主体方面的三类转型。即从单一的农业部门政策到综合性农村地区政策、从外生性发展模式到内生性发展模式、从监管部门自上而下干预到多元主体自下而上共治，以期为我国农业的持续发展和乡村振兴提供理论指引和改进路径。

一、从单一的农业部门政策到综合性农村地区政策

农业具有保障食物供给、提供农村就业、保持乡村风俗，保护农业生态环境等的多功能性。在发展是硬道理的共识下，无论是欧盟还是我国，恢复和稳定经济的一个优先政策安排便是促进农村经济发展。以欧盟为例，联盟式的合作是为了建立有利于商品自由流通的共同市场，并从自由贸易的发展中恢复战后经济。正因为如此，欧盟将农业列入共同政策。这一推动农产品共同市场发展的考量不仅是为了发挥农业保障粮食安全的作用，以回应法国、意大利等创始成员国保护农业发展的利益诉求，也是为通过共同市场促进商品、人员等自由流通以促进经济发展。农产品与非农产品的不可分割性以及其与工业品的共同流通可以避免农村地区的失衡发展并促进农村人口的转移（Rene,1994）。[10]相应地，在共同农业政策的框架下，欧盟通过价格支持的财政方式确保了粮食供给，并以此恢复了战后经济，提高了生产者的收入水平。当这一时期的政策安排主要侧重生产导向的农业经济发展时，共同农业政策也仅仅表现为农业这一单一政策，并由此忽略了农业对于地区经济发展、环境保护、社会融合的作用。即便1992年的共同农业政策改革已经通过强调农业环境措施来回应可持续发展，但对于农村发展的关注，还仅仅是将其作为农业政策的补充要素，即借助农业结构的调整来实现农业现代化。这样以农业现代化为主导的农村地区经济发展模式随后遭到质疑（Bert,2008）。[11]例如，在1996年的乡村发展欧洲会议上，《科克宣言》便在肯定乡村发展之于欧盟重要性的同时，指出采纳综合方式来促进乡村发展，即聚焦于地区，通过多学科的融合来确认相关的概念，以多部门的互动来推进发展（The European Canference on Rural Development,1996）。[12]实践发展带来的变化也同样诉求政策调整。一方面，随着农产品产量的增加和政府干预下的市场稳定化，农民的收入和生活水平也随之提升；另一方面，生产过剩、需求转变、农业结构和农业环境失衡、农村与城市发展差距显著等问题凸显。作为调整内容之一，欧盟共同农业政策在直接补贴和市场支持这一共同农业政策的第一支柱上，增加了聚焦农村发展的第二支柱（陶群山，2010）。[13]相应地，当乡村发展成为共同农业政策的第二支柱后，该政策也与其他一般性政策日渐整合，进而强化欧盟一体化中的经济社会融合性。这期间便包括了农业政策与环境保护、乡村发展的关联发展。

在上述转变中，一是农村经济发展既要求保数量安全也要促质量安全，以满足消费者对优质且多样的农产品需求。对此，外部约束要求农户符合欧盟规定的“跨界守法”要求，即将符合食品安全、环境安全等法定要求设定为农民获得政府支持的前置条件（孙娟娟，2016）。[14]相反，外部激励则是政府层面认识到市场无法回报环境、生态保护等农业的正面外部性，为此需要就环境友好型的农业生产提供政府支持。这不仅包括欧盟的环境农业补贴，还包括欧盟针对有机农业、山区农业等提供的质量政策。二是农业环境保护还面临着前期粗放型发展导致的问题和极端天气等气候变化带来的挑战。此外，环境合理利用也需要进一步挖掘农村环境资源的潜能，以促进乡村地区的差异化发展。如创新发展健康护理、旅游服务等非农业活动。但无论前者还是后者，资源管理的可持续性都是关键。三是农村社会一方面有着城市化发展带来的农业人口流失、老龄化、农村萧条问题；另一方面又因为逆城市化而导致了一些农村地区本地人口边缘化问题，由此而来的关联问题还包括农村的土地利用、就业创造、福利保障、本地融合等。

欧盟乡村发展的立法中明确了共同农业政策框架下的乡村发展多元性目标。包括培育农业竞争力、确保自然资源的可持续利用、为应对气候变化采取行动，实现乡村经济和社区的平衡性发展以及创造和保持就业（European Union,2013）。[15]其中，通过促进技术进步确保农业生产合理发展与生产要素的最佳使用，特别是劳动力的最佳使用，提高农业生产力是欧盟共同农业政策中的首要目标。就其解读而言：“合理发展”包括了农业发展与乡村发展之间的关系，“最佳使用”体现了资源的利用理应考虑农业生产中的环境问题（Rene,1994）。[16]33由此，原本的部门支持政策（农业占主导地位）已经转向地区发展和空间方法。这表明政策设定意识到了地区方法和政策可以在公共政策中整合不同的部门政策，如农业、住房、创造就业、交通等，并为平衡经济、社会和环境这些影响乡村塑型的进程提供综合方法（Rene,1994）。[16]13-14欧盟这一转型无疑印证了一个事实，即经济发展水平越高，社会越是进步，农业功能的多样性趋势就越明显。农业需要承担比以往任何时候都更为重大和复杂的责任，农业将以其广阔的发展空间愈益发挥重要的不可替代的作用（陈锡文等，2008）。[17]可见，欧盟2013年改革后的共同农业政策，将农业定位为一个包含了农业生产、乡村发展以及关联环境、文化、基础设施、公共服务等的综合体。

二、从外生性发展到内生性发展

要实现上述目标，除了政策目标转向地区定位，理论研究和欧盟经验还提供了两种截然不同的发展模式：外生性发展或内生性发展。概要来说，“外生性”和“内生性”之于系统的差异便是前者指系统主要受系统外部因素影响，后者指系统主要受系统内部自身因素的影响（上官剑和李海萍，2007）。[18]相应地，作为发展模式，外生性发展或内生性发展分别指乡村发展的驱动力源自于外部或是内部。

在外生性发展模式中，乡村地区的发展依赖于城市经济的带动和政府支持下的农村投资，包括道路、交通等基础设施来缩短城乡物理距离和激励企业家在农村地区兴办工厂、发展规模化产业。由此带来的问题是，乡村发展严重依赖于外部投入的单一产业化且经济收益外流，造成本地自有的资源特色、文化价值被忽略，多元化发展受阻，进而使得乡村的环境、文化差异丧失并加剧了农民的边缘化。相反，内生性发展聚焦于农村地区而非单一部门，通过依托于当地的自有资源、技术、产业和文化来探索增值发展。这里特别是要重视农民参与者的诉求并保证他们参与管理决策和分享发展红利。然而，农村地区在人才资源、能力建设方面的薄弱性是强调参与式的内生性发展所面临的挑战（Bert,2008）。[19]此外，内生性发展如果无法确保人人参与，那么先期具有资源、权力且更有能力采取行动和参与项目的本地人便会利用这样的优势攫取应惠及人人的利益。不具有资源和权力且能力有限的农民将被进一步边缘化。

以土地资源为例，在农业生产主导的部门政策中，土地利用的规模化被视为农业现代化的一个前提条件。然而，土地作为农村的空间载体，其利用方式和配置格局也会因为乡村发展政策导致重构乡村空间而成为该政策中不可或缺的内容（龙花楼，2013）。[20]但根据Gkartzios和Scott(2014）关于欧盟及其成员国的乡村发展、土地利用和住房建设的制度关联分析，部门导向的农业政策未曾关联农村住房与乡村发展之间的关系，进而使得土地利用和住房问题被作为单独研究领域。[21]无疑，乡村住房发展是反映乡村发展是否健康的指标之一。而且，土地利用和住房建设在事关乡村经济发展的同时更侧重于居得其所背后的人文关怀和生活方式，包括满足当地农民的住房需求和吸引外来人员就业的生活保障。但是，在外生性发展模式中，类似于城市革新的乡村革新项目采用国家税收优惠的方式来吸引外部建房投资。诚然，这些项目带动了地方就业，但在本地政策设计中的参与度有限，且住房建设也没有体现本地需求。而随着城市居民的到来，如逆城市化的人口迁移或临时性的度假用房，也排挤了乡村本地人的住房需求并加剧了本地人和外地人的矛盾。相反，在乡村自生性住房这一伪内生性发展模式中，基于本地需求而排挤外地人的住房需求也会削弱乡村地区的引才能力，尤其是吸引具有财政、政治和文化资本以及新技能的新来者，而这些都是促进乡村发展所需要的资源。

一度在理论界争议不断的议题，即外生性发展模式和内生性发展模式的孰是孰非，已经被实践证明：看似对立的发展模式，实则是相互补充的（许经勇，2007）。[22]也正因为如此，外生性和内生性相结合的新内生性发展模式（孔祥萍，2012），要求乡村发展一方面应根植于本地需求并以社区驱动公众参与；另一方面，也应以开放的态度与外部保持互动。[23]对于前者，欧盟2016年《科克宣言2.0》指出，在应对人才资源的挑战方面，通过本地主导的项目挖掘乡村潜力，并借助知识培训、能力提升、技术支持、伙伴合作来提高当地政府、社区和个体的参与。对于后者，开放意味着乡村通过吸引具有技能、企业家才能和政治资本的人才来提升治理能力以及与外部互动中的话语权和竞争力。在此基础上，通过真正内生性的乡村发展，发挥本地的自有优势，并在保持差异化发展的同时增进地区的识别度和认可度。由于这种发展是基于地区的综合性发展，因而地区竞争力也可以从乡村在经济、社会、环境以及地位提升四个方面来评估。具体包括：（1）经济竞争力。即通过加强部门之间的联系和共有资源的资本化来提高本地产品和服务的价值及独有性，并将增值价值和利润最大化地留在本地。（2）社会竞争力。即在多类组织的合作和激励下，地区行动者参与共同项目的行动能力和成果有效性。（3）环境竞争力。即最大化地利用本地特色资源并确保自然资源和文化遗产的持续性和活力。（4）地位提升。体现在和其他地区的合作中或全球层面找到自身的角色定位，在全国乃至全球竞争中充分实现自身的地区发展规划和确保该发展的可持续性（Dejan,2012）。[24]

三、从监管部门自上而下的干预到多元主体自下而上的共治

宏观上来说，从政府导向的市场监管到多元参与的社会共治，在“治理”理论和实践的支持下，日渐成为主流的政府、市场和社会互动模式，即以政府主体、市场主体、社会主体的多元互动和合作，如公私合作、非政府组织参与等来应对农业、环境、健康、互联网等各类公共事务中的共识构建和利益纠纷。具体到农业农村发展，以地区方式推动乡村发展中的新内生性增长便要求以治理的相关原则来重构横向的政府、市场和社会关系以及纵向的不同层级分工和协作，尤其是保障本地的公众参与和社区驱动的乡村治理。

无论是农业还是农村发展，中央政府的政策支持不仅能为特定地区的发展投入所需资源，而且也能为缩小不同地区以及城乡之间的发展差距提供平衡力量。因此，即便市场导向是欧盟共同农业政策中的重要内容，欧盟和成员国代表的政府干预也是多管齐下。例如，针对果蔬等农产品种类、重量、等级、包装等内容制定市场标准，抑或是提供针对农产品或生产者的直接支付。然而，在自上而下的政府支持中，中央政府制定的政策内容和制度要求往往存在控制指标过严，抑或不切实际的问题。相反，在中央决策中整合地方认知可以避免问题认识错误，并构建机构的工作网络来发挥激励与协调作用。相应地，这需要将中央政府原有的命令者和供给者角色转换为协调者、管理者和赋能者（Mark,2010）。[25]

不同于政府自上而下的干预，本地居民因工作、生活的互动形成共同利益。因此，他们有权参与决策制定，以保障在资源获取和分配方面得到公平待遇，并以此促进社会融合，地方政府的透明性和可问责性。比较而言，自下而上的治理优势在于地方性的知识投入以及本地人参与带来的主人翁自觉性和责任感。在这一进程中，一是由乡村社区主导的治理可以动员本地的经济从业者和市民参与地方综合性的战略设计和执行，通过回应他们面对的社会、经济环境的挑战以及利用这些方面的本地资源来实现更具可持续性的地区发展。相应地，反映本地需求、契合本地环境、跨部门综合发展、跨团体协同合作是该治理模式的特点。二是地方当局在发展中的作用日益受到重视，这是因为他们对于本地的认知和部门政策执行中的经验更能最大化地利用多边的合作机制来促进发展。比如在地方发展的政策执行中，地方当局有责任动员本地人员参与并促进相应改善。但要实现地方当局的善治既需要中央政府通过立法和规制工具为地方提供足够的自主性，也需要地方当局基于地方参与的决策和多元主体的互动来提供政策和服务。三是其他社会、经济主体的参与在带来资本、人力、管理能力等资源的同时，也能通过伙伴关系、联盟、网络等互动来促进跨部门或跨团体的横向性合作，进而借助集思广益等方式创新经济模式和产品或服务。

需要指出的是，强调自下而上且由社区主导的地方治理并不排斥自上而下的中央政府干预。也就是说，内生性的地方发展虽然突出反映本地需求、利用本地资源，但并不要求自力更生地解决发展中的所有问题，而是通过和其他利益相关者及其社会、经济参与者的协商来建立共识和解决冲突，以实现发展的包容性和可持续性。就欧盟实践和经验而言，致力于农村地区发展联合行动的LEADER项目便是以新内生性模式促进农村地区发展的典型试验（Romina,2015）。[26]作为一种“自下而上”的农村地方发展路径，LEADER项目自1991年以来已在欧盟实施二十多年。不同于落实自上而下制定的农民支持和结构调整措施，LEADER项目试图在乡村地区的社区层面提供一种动员和发展方法，以支持地方利益相关者借助和提升自身能力以及合作网络来利用本地资源、实现增值发展，如创新经济模式和增加地方就业。该项目的七个特点分别为：基于地区的本地发展战略，自下而上的细化和执行战略，通过地方的公私合作形成地方行动团体，综合性的跨部门行动，创新，合作，网络化治理。这七个特点互为补充，共同作用。如今，LEADER已经成为欧盟农村发展政策中的主流内容，因为基于地方的统筹安排而非中央的统一安排，更能保留欧盟乡村地区的多样性。

四、中国改进乡村振兴政策安排与制度设计的路径选择

上述理论发展和实践转型以欧盟为场景，呈现了欧盟通过共同农业政策改革，实现由侧重农业生产发展向平衡农业和乡村发展的转型路径，走出了一条依托于新内生性发展为主和强调本地社区参与、根植于农村地区需求、利用好内外资源的乡村发展之路。反观我国“三农”政策的演变，在结合我国国情、服务我国宏观社会经济发展的过程中，也有类似的转变轨迹。简要来说，通过土地、经营制度改革以及粮食安全、农产品质量安全等立法，使农业为工业化、城市化提供了物质、资金、劳动力等保障。但也加剧了农业与工业、城市与农村、农民与居民之间的失衡，从而使得乡村而非仅仅农业振兴成为我国优先性的战略安排。对此，乡村振兴要尊重广大农民意愿，激发广大农民的积极性、主动性、创造性，激活乡村振兴内生动力，让广大农民在乡村振兴中有更多获得感、幸福感、安全感。简而言之，我国乡村振兴的政策安排和制度设计也应反映乡村社区的农民需求，并通过他们自身的参与共享发展红利。要实现这一目标，本文结合欧盟经验和我国实践，提出以下三个反思和相应的改进路径。

（一）从部门政策转向地区政策

突破部门政策，基于地区整合资源。从中央一号文件的宏观部署到各个主管部门的政策跟进，我国“三农”问题的应对之策被分解在农业发展、环境保护、土地利用、市场监管等不同的部门政策之中。然而，诚如欧盟以地区方法来促进乡村发展，我国《国家乡村振兴战略规划（2018-2022年）》也开宗明义地明确了乡村作为自然、社会、经济特征的地域综合体定位。这表明“综合的地区政策”而非“单一的部门政策”也应成为我国实现乡村振兴的新方向。例如，我国2018年的机构改革便通过组建“农业农村部”整合了有利于农业农村发展的相关职能，如将原属于发改、财政、国土、水利等部门的农业投资建设管理职能合并到新组建的农业农村部。此外，部门之间的合作也体现在农业农村部与住建、环保等部门共同实施针对农村人居环境的整治活动。

比较而言，欧盟农村发展中采用的地区方法不仅侧重结合地区的差异性和自有资源来整合不同的部门政策，即因地施政，也突出地方当局和社区参与在这一进程中的作用。鉴于此，简政放权也是我国乡村振兴战略执行中的应有之意（丁建庭，2018），即通过基层的放管服改革来简化政府管理和提高服务质量，以避免自上而下政策输出中的教条主义和城市思维，并以自主性来调动基层政府和本地农民的积极性和创造性。[27]可以说，只有反映本地需求、利用本地资源的发展才能避免乡村风貌的千篇一律。但是，考虑到全国乡村之间和城乡之间的均衡发展，中央层面在促进地区合作之余也可以借助监测等信息化管理工具来促进宏观指引。例如，目前农村宅基地的申请和使用因为各地规定不同而尚未形成统一管理。对此，地方管理可以促进地方宅基地利用的灵活性和多元化，但借助中央层面的宏观指导和管理监测，也能在全国范围内避免土地资源的浪费闲置。

（二）从本地需求出发到发展红利共享

保障农民参与，促进农村经济发展。从促进农产品进城到网货入村，再到通过电子商务助力产业扶贫，外生性的资本、电商和地方政府的合作为乡村经济发展、农民增收提供了新的机会。而且，随着互联网的普及和农村基础设施的逐步完善，电子商务所带来的发展已被视为转变经济发展方式、优化产业结构、促进商贸流通、带动创新就业、增加农民收入的重要动力。然而，相关调研表明，在上述发展中，一个失衡的问题是“网货下乡”实现了，但“农产品进城”却几乎做不到。而且，参与相关项目的农户很难与平台进行对等协商，包括红利共享（李蕴坤和郝俊慧，2018）。[28]事实上，在农业农村发展中，获得土地、种子等生产资料和参与农产品等增值收益分配都是农民应有的权利。但在工业化、城市化乃至国际化的发展中，农民的土地权、粮食主权受到损害的事例屡见不鲜。以外来的农业生产投资为例，农民在如何利用土地、选择何种农业生产方式等决策中日益失去话语权。而随着食品供应链的发展，与后端大型的生产商、零售商相比，农民有限的议价能力也限制了他们分享食品供应链中的增值收益。

中国农村经济发展、乡村振兴应依托内生性和外生性相整合的经济发展方式。保障本地农户的权利，加强他们的能力建设以及组织化发展，在促进他们参与治理的同时，提高他们与其他参与者之间的谈判、协商的能力。例如，我国电商扶贫的政策中便阐明了加大贫困地区电商人才培训的能力建设要求。然而，当前互联网服务平台的公平性和透明性是平台监管亟待解决的重要问题。如何保障农民通过谈判获得公平待遇，参与农产品价值链中的增值分配，也是政府在引导电商扶贫、促进乡村发展中必须应对的市场失灵问题。

（三）从人才引进转向本地融合

乡村振兴要把人力资本开发放在首要位置，其中最关键的是把人才留在乡村（马涛，2018）。[29]这需要“筑巢”引凤和农村社会的融合性发展。从历史角度来说，我国传统乡村中的乡绅自治都是内生性的。但随着农村人口流失、经济凋敝，这一内生性的自治力量式微。诚然，现代乡村的村民自治制度和各类社会组织开始重塑乡村治理，且外生性力量日益占据主导地位。但如何克服乡村自有人力的不足和外来专家的嵌入问题是寻求乡村治理之道的一个关键（董运生和张立瑶，2018）。[30]事实上，即便是欧盟倡议的社区主导治理，不同利益相关者之间的信任，整合必要的经验和专业知识也是确保该治理模式行之有效的前提要求。在这方面，我国乡村住房、公共医疗、基础教育等公共服务供给不足无疑是农村地区引进外来人才的短板。而在优惠政策下出现的返乡创业、外来扶贫也需要克服前文所述的农户议价有限、增值利益外溢问题。

值得一提的是，在所谓的“逆城市化发展”中，城市交通拥挤、污染严重、犯罪增长等问题使得国外一些城市人口转向郊区或农村地区，以寻找更为宜居的生态环境。目前，我国乡村休闲旅游人数的增加，城里人到乡村、小城长期居住等趋势也表明这一逆城市（镇）化在国内的发展态势（胡振华和黄皓喆，2018）。[31]诚然，这一趋势可为乡村发展带来新的经营模式和人才助力。但如何在留住人才的同时防止城市来客导致的乡村风貌城市化、乡村管理精英化、本地参与边缘化问题，也是政策配套之中需要考虑的问题。尤其是，我国土地制度针对城市户口在农村购房的限制并不利于新来者的安居。对此，若通过宅基地改革来促进配套性的农村住房供给，相关制度安排可以在优先满足本地住房需求、吸引本地人才回归的同时，依据工作就近而居和对本地发展的贡献情况来满足外来人才的住房需求。这样的“筑巢”无疑可以提高引凤的竞争力，并保障外来人才的“先安居后乐业”。需要补充的是，与住房等服务完善的“硬件配套”相比，真正发挥人才资源并促进本地性知识和外来专家知识相结合的“软件配套”是决策和管理过程中的共同参与，如社区驱动的自治模式。只有“化学性”的社会融合才能防止外来专家自上而下的决策忽略乡村的自有特色，也防止地方性资源未能充分利用外部资源而错失发展机遇。

五、结语

综上所述，欧盟经验的“先见之明”也并非一蹴而就，而是在渐进发展中做出适时调整，以回应农业、农村、农民因为发展而被忽略或者新增的需求。随着智慧性、可持续和包容性成为欧盟乡村发展的新战略性定位。欧盟共同农业政策在转型后侧重于政策目标的综合定位，发展模式的内外结合和本地参与的社区治理。比较而言，我国乡村发展也有类似的转变轨迹。例如，针对乡村发展做出的政策规划和机构改革表明，我国振兴乡村发展定位于经济增长、环境优化、社会融合等多目标协同，支持乡村内外市场、社会等多主体参与。但是，相对于欧盟综合性的跨部门行动，外部投入中的伙伴式合作，地区合力且自下而上的参与，我国部门导向且自上而下的政策落实、外部参与的掠夺式而非融合式、乡村本地居民的边缘化都不利于多元目标和多元主体的组合。因此，在因地制宜地借鉴欧盟经验时，一方面，我国乡村振兴要进一步强调依托于地区资源禀赋的综合性发展，尤其是政府放权和部门合作、本地参与和能力建设、公私合作和利益共享；另一方面，也要结合我国的自有国情和发展机遇，创新有利于乡村发展的管理、合作机制。例如，在数字化大背景下，探索数字赋能带来的政府监管智慧化、本地参与便利化、外部合作共赢化。  

作者简介： 孙娟娟，河北农业大学副教授，中国人民大学食品安全治理协同创新中心研究员，法学博士，主要从事政府规制、食品法、农业法等研究，联系方式[e-mail]。;

基金： 河北省社会科学基金项目“河北省乡村振兴的制度框架和政策体系研究”(HB18FX011);