前言由于人类是社会性生物，因此个别的人类无法脱离群体，而独立生存。 人类的社会经由不断地发展、扩大，逐渐由部落演变成国家，同时管理社会的人，便由酋长演变成帝王，也因为社会的不断扩大，原有的社会管理机制无法负荷，所以产生了百官，以辅佐君王管理社会，其中宰相即是负责统领百官、主持实际政务的人。 宰相不但是百官之长，同时因其职务所产生的“相权”，也成为牵制“君权”的工具，因此历代帝王莫不设法加以干涉、控制，于是产生了一连串由内朝机构转变为外朝机构的例子，而使得历朝的中央政府机构犹如“鳞剥”现象般地改变， 宰相制度也因而改变。 以下内容，拟先讨论中国古代对宰相制度的政治理论入手，其次再讨论实际运作中的宰相制度。 一、政治理论国家的组成必然会有一名领袖，而在古代中国此即是君王，但由于“天下不能一人而治”，因此产生官僚系统，其中宰相便是负责辅佐君王、统御百官的人，同时宰相制度的本身，便是用以牵制君权，必免君权的无限膨胀，所以黄宗羲认为“宰相既罢，天子更无与为礼者矣”，也因而感叹“有明之无善治，自高皇帝罢丞相始也”。 黄宗羲在其《明夷待访录‧置相》之中指出，由于君王是世袭的，因此在君王继任之际，便面临到“礼不二事”的困难，在君王守丧和即位时则需由宰相摄政。且由于君王之位是传子不传贤，为求政治上的补救就必须以宰相之位择贤任之，于是纵使君王的素质不佳，在制度上仍可加以补救。 同时，这或许也显示中国的政治运作，主要是由宰相所实际操作的，而皇帝虽然拥有极大的权力，却难以施行──除非将原有的宰相制度加以破坏。  仲长统与黄宗羲都抨击当代对宰相制度的破坏。仲长统认为光武帝将政务交付皇帝的秘书机关，而架空三公是破坏宰相制度，同时也埋下了东汉中、后期外戚、宦官轮番干政的伏笔。 且仲长统更认为东汉以皇帝秘书机关掌理朝政是分散了相权，他主张“夫任一人则政专，任数人则相倚。政专则和谐，相倚则违戾”，因此仲长统力主宰相制度应采行独相制，政治责任由一人全权负责，一来可以提高行政效率，二来事权集中，不会发生彼此卸责的问题。 黄宗羲则认为“有明之无善政，自高皇帝罢丞相始也”，这是因为宰相制度的废除代表着皇权的无限扩大，原本与能与君权相制衡的相权完全消失，于是国家的最高决策便集中到皇权的执行者，国家官员也转化为皇帝的家奴，因此黄宗羲认为“其后天子传子，宰相不传子，天子之子不皆贤，尚赖宰相传贤”的制度性补救之法，一变为“天子之子一不贤，更无与为贤者矣”的局面了。 二、宰相制度的变迁 隋唐两代在政治制度上实行三省制，以三省长官为当然的正式宰相，但在实际的运作上却又利用“参政授权”来破坏三省制。  雷家骥先生在其〈隋朝唐初的机务授权与参政授权〉一文中便指出，隋文帝与唐高祖在未即位之前，利用“参政授权”的方式控制政府，排除政治上的反抗力量，稳固个人统治实力，以达到推翻前朝的政治目的，当目的达成后，此等“参政授权”便加以取消，并未有将此一制度常规化的打算。 而在他们即位后，皆授予太子“参政授权”则旨在于训练国之储君，以期太子在未来处理国政时，能有足够的政治历练，并无破坏三省制的意图。 但与之相反的，隋炀帝授权予“五贵”参政，而不真除宰相，使三省长官大量出缺，以大业八年下半年为例，三省长官仅苏威一人，这使得三省制无法维持正常运作，甚至于严重地影响到其行政效率，使得隋炀帝得以越过体制，遂其所愿地行事。此诚如雷家骥先生于〈参政制度的重建〉所言：“隋文帝运用参政制度似乎以酬勋为主，炀帝则意在取代三省分权。” 唐太宗之所以运用“参政授权”，其用意在于集思广益，并且避免中书省草拟的诏令为门下省所封驳，减少行政资源与效率的损耗。 唐太宗时的“参政授权”仅为提供其他官员取得参与政事堂会议的资格，对于其本职并无影响，因此此时的“参政授权”并非对三省制度的破坏。 由于唐太宗的用人政策在“为官择人”，唯贤才是用，如无合适人选，则宁缺勿滥，因此终贞观之世鲜有六相齐备的时候。  不过，唐太宗即位之初，由于其是经由玄武门之变，政变即位，得国不正，加上外有突厥侵逼，国家面临内忧外患的危机，故处此紧急状况下，急需广招人才共商大计，以解决目前的危险局面。 但是，由于三省长官员额有限，且三省均有其固定的行政程序及职掌，因此如何兼顾现有行政、人事制度的维护与提升行政效率、集思广益，便成为当前重要的课题。于是恢复“参政授权”便成为当时立即可行的制度，因此唐代自太宗朝后，又再次恢复“参政授权”的制度，并逐渐使之步上常规化。 “参政授权”原由“机务授权”发展而来，而在贞观17年以后更逐渐演变为“宰相授权”，“同中书门下三品”便是透过授权而来的员外宰相。 贞观末年，唐太宗命长孙无忌以中书令知三省事破坏律令体制下的三省分权，同时“宰相授权”也加速瓦解唐初的三省分权。 高宗后，唐代宰相制度出现了明显的变化： 1.尚书省退出宰相机关之列，尚书左、右仆射如未加授“宰相授权”即非宰相，无法参与政事堂讨论。 2.宰相数量大增，决策系统转变为合议的委员制。 3.低品阶的员外宰相大增，相权遭到分割，相对提高君权。 尤其是高宗朝至玄宗朝间，宰相的数量大量增加，甚至被讥为“三无坐处”，这在名义上虽然是为了集思广益，但是在实际的政治运作上，却导致朋党的倾轧，反而降低了行政效率、增加行政资源的虚耗。 因此，至玄宗朝，为改革此一弊病，便着手减少宰相的数量，首先限制外司四品以下官员不得以加衔为相，并改政事堂轮流秉笔主持会议为由中书令固定主持，中书令因此形同首相。另外，政事堂也由原本的议政之所转变为一决策中枢，开元后宰相专任“不复视本司事矣”。开元11年，更于政事堂下设五房，掌理文书出纳，尚书省则沦为纯粹的行政机关。 唐玄宗之减少宰相人数，一则为改善行政效率，二则因为三省分权制于高宗后便已破坏殆尽，因此他改变行政结构，使唐初的多相合议制转变成宰相独断制。 玄宗朝的宰相独断制之所以能确立，与中书省权力上升不无关系。宰相人数的减少以及中书令主掌朝政，使得中书令的独断性质更为明显，因此，玄宗朝先后产生了“姚崇尚通，宋璟尚法，张嘉贞尚吏，张说尚文，李元纮、杜暹尚俭，韩休、张九龄尚直”等不同的治国风格。 同时也由于相权集中于一人，其他宰相相行之下显得较无轻重，玄宗时的宰相卢怀慎也因而有“伴食宰相”之讥。 玄宗对宰相制度的改革，除了宰相员额与资格的限制外，还有针对政事堂的性质进行调整。 政事堂于唐初本为宰相合议开会之所，到了玄宗开元11年，张说奏准改政事堂为中书门下，并设立分司机构起，政事堂的性质便由过去的议政之所，转变为国家最高的权力机构。政事堂性质的转变主要包括了以下四个方面： 一、分司机构已经健全。开元11年，政事堂下设五房，即枢机房、吏房、户房、刑礼房、兵房。五房由宰相直接管辖，负责收发政事堂决策，并将之交付尚书省施行，自此尚书省成为纯粹的执行单位。 二、宰相成为专任，政事堂成为宰相办公的处所，非仅仅是宰相议政之所而已。开元以前，“诸司官知政事者，至日午后乃还本司视事”，但到了开元之后，“宰臣数少，始崇其任，不归本司”，“不复视本司事矣”。自此宰相成为专任，相职即使由它官兼领，亦不实掌本官之事。宰相专任于政事堂办公，到了李林甫、杨国忠主政时期，还曾因公文过多，于上班时间内未能处理完毕，而带回私宅处理，因而破坏旧例──公事应于政事堂处理，而不能带回私第。 三、在公文运转体系中，政事堂处在政府百官和皇帝间，各类公文上通下达的中转地位。 四、尚书省成为政事堂的执行机关。政事堂决策透过堂内五房，将公文转发交由对应的六部尚书执行政务，因此尚书省地位下降为政事堂的行政机关。 玄宗初年为防止宰相在位过长，因此有任期三年的惯例，但随着玄宗统治日久，这个政治惯例也就逐渐被打破，于是宰相独断制便逐步转化为权相专政。这一现象也明白地显示出玄宗的宰相独断制欠缺法理上的支持，而为一人治的结果，制度的维持与否全系于皇帝一身，一旦皇帝不再留心政务，此一制度便无法维持。 安史之乱起，唐代中央政府受到强烈的打击，中央政府急待重建，于是具有临时差遣性质的“使”职便大量出现，以因应紧急状态，但后来由于使职大量侵犯了尚书省的职权，因而使得尚书省成为唐代中、晚期的一大闲曹，其原职务则为带有使职的官员所攘夺，此一制度并延续至宋代。 结论与疑问隋唐宰相制度首推三省制，在三省分立的架构下，皇帝的权力受到极大的限制，皇帝除了同意权外，似乎没有办法否决中书省所拟之诏令。 而隋唐两朝的皇帝，在一方面推行律令国家、尊重三省体制的同时，另一方面却又不断地透过“参政授权”的方式，侵害三省体制，姑且不论其动机为何，不知他们的“参政授权”是否与君权、相权间的政治角力有关？ 唐代的宰相制度历经多次的变革，从三省制到宰相合议制，再到使相的出现，其中每次的变化无不与政府内部的政治变化有明显的关联，唐太宗为稳定局势而恢复参政授权、中宗朝，李、韦、武三家的政治角力而大增宰相，在在都显示出中国政治具有高度的人治精神，纵使连素来被认为最尊重律令体制的唐朝亦不例外。 |
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