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文章来源：云帆法律评论 #前言 本周，我们简单谈谈广州旧村庄的全面改造。本文拟从广州城市更新的政策沿革、旧村改造的现行政策、旧村改造的主要流程及模式、旧村改造的常见问题四个方面，分享我们的相关理解，欢迎批评指正。 广州城市更新的政策沿革 从市场主体及政策演化角度，广州城市更新经历了政府严格管控到有序引入市场主体参与的蜕变，并大致可以划分为4个阶段：探索阶段（2009年之前）、旧改萌芽阶段（2009-2014年）、系统化阶段（2015-2018年）、以及完善细化的成熟阶段（2019年开始）。该4个阶段的基本政策沿革情况如下：  （点击可查看大图） 广州旧村改造的现行政策框架 02 在以上沿革背景下，广州城市更新以《更新办法》为制度核心，演化出了“1+3+N”的政策体系，包含旧村庄、旧厂房、旧城镇三种改造业态，全面改造（以拆除重建为主）和微改造（以局部拆建及功能置换为主）两种更新方式。本文仅针对旧村庄的全面改造进行分析，旧厂房、旧城镇及微改造项目暂不讨论。 目前，广州市关于旧村改造的主要政策如下：  （点击可查看大图） 其中，2020年2-3月密集出台的上述“穗建规字〔2020〕14号、穗建规字〔2020〕15号、穗建规字〔2020〕16号、穗建规字〔2020〕19号、穗建规字〔2020〕21号”五份文件，是对2016-2018年对应法规的清理及完善。可见，广州城市更新政策法规制定及梳理工作正在稳步推进，对“1+3文件”的修订工作也指日可待。 03 广州旧村改造的主要流程及模式 说起旧村全面改造的思路，总体而言，就是卖地→筹资→建新。围绕这一思路，广州旧村全面改造主要包括五个阶段，本文对此梳理如下：  （点击可查看大图） 需说明，因为增城区、黄埔区、南沙区、白云区、番禺区、荔湾区等区级政府各自出台了本区范围内旧村庄改造的指引及配套规定，因此在进行具体项目分析时，需结合项目所在区域的法规对流程进行调整和细化。 关于旧村的全面改造模式，一般则分为合作改造、征收储备、自主改造三种。简单介绍如下： （一）合作改造 合作改造为旧村改造中最常见的模式，主要指村集体通过公开程序引进合作企业参与改造，实现互利共赢。该模式一方面，可以解决村集体资金与经验不足的问题；另一方面，村集体可申请将融资地块协议出让给双方的合作企业，实现开发商利益需求。 例如近期的花都区三东村旧改项目、番禺区南村镇南村旧改项目等，即采用了合作改造的模式。 （二）征收储备 该改造模式由政府主导，一般先通过征收、收回、回购等方式进行土地整备，政府负责村民住宅和村集体物业的复建安置补偿，整理的土地纳入储备后实施公开出让或用于市政公用设施建设，村集体不参与土地出让收益分成。 实践中，房地产信托等金融机构比较青睐此类项目，因为相比合作改造，政府主导的项目一般推进更快，而且政府给予村集体的收储款/出让金分成，在一定程度上对金融机构的资金退出起到了兜底保障作用。 （三）自主改造 自主申报及改造，即由村集体根据批复的项目实施方案自行拆迁补偿安置，由村集体或其全资子公司申请以协议出让方式获得融资地块开发融资。 实践中，完全自主改造的项目比较少，一方面因为村民及村集体自主支付改造资金的意愿较低，另一方面因为缺少旧改专业人员将拖长改造周期。据了解，黄埔文冲旧村改造项目即采用自主改造模式。 当然，也存在前期先由村集体以“自主改造”进行立项，后续通过变更改造模式的方式引入合作方，并变更为合作改造；例如《广州市黄埔区广州开发区旧村合作改造类项目公开引入合作企业工作指引（试行）的通知》（穗开更新规字〔2019〕2号）就对该等自主改造旧村改造项目，调整为合作改造的操作路径提供了依据。 广州旧村改造的常见问题 04 结合本团队承办的广州城市更新项目的经验，我们对旧村改造各阶段的常见问题梳理如下： （一）改造范围大于标图建库范围 实践中，旧村改造的用地面积一般都大于标图建库面积。这属于正常现象，因为改造范围和标图建库范围是两个不同概念，存在不同的划定标准（标图建库的条件详见《省旧改3号文（2018）》第一条，改造范围的划定条件详见《旧村更新办法》第11条第（二）款）。因此，改造范围并非必须纳入标图建库范围，但通常来说标图建库是纳入更新改造的前置条件。 （二）并非每个阶段均取得了“四议两公开”文件 《中共广州市委关于贯彻落实<中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定>的实施意见》要求推广“四议两公开”，《中国共产党农村工作条例》规定村级重大事项决策实行“四议两公开”（“四议两公开”即村党组织会提议、村“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议（村民会议）决议、决议公开、实施结果公开）。 结合上述规定及广州城市更新相关法规，同意旧村庄改造、确定改造方式、确定公开引入合作企业过程中的招商文件、项目实施方案及拆迁补偿方案，严格来说，均需由村集体通过“四议两公开”程序进行表决。 但实践中，很少有村集体做到每个环节均进行“四议两公开”，虽然存在程序瑕疵，但法律法规未规定明确的法律后果；并且，如果主管部门在后续的流程中出具了阶段性的批复文件，一定程度上可视为对之前工作成果的认可，故相对而言风险较小。但是，从严谨角度，我们仍建议要求交易对方作出村集体决议程序已合法完成的陈述与保证，并考量如果村委近期拟进行换届对项目后续推动的影响。 （三）合作意向企业可在基础数据调查前选定 为获得更多项目信息及资源，增强与村集体的沟通，开发商倾向于尽早介入旧村改造项目，通过合作意向企业的方式提前进入并锁定项目，是开发商常用的方法。 关于引入合作意向企业的时间，业内人士根据《选择合作企业的意见（2020）》第十一条“……引入合作意向企业的旧村，应在合作意向协议中约定合作意向企业不得自行开展基础数据调查”反推，合作意向企业在基础数据调查前即可选定，一定程度上缓解了村集体进行基础数据调查的资金及人力问题。 需要注意，合作意向企业后续不一定可成为合作企业，因为村集体仍应通过在广州公共资源交易平台或区“三资”平台招商的方式确定合作企业。但是，一般潜在企业很难清除合作意向企业，一方面因为合作意向企业可与村集体协商确定招商文件的内容，根据项目及自身情况设置合理的条件，缩小潜在企业范围；另一方面，潜在企业容易存在畏难心理，例如担心合作意向企业采取“埋钉子”、“插旗”、“设置高额的前期意向合作企业退出费用”等极端措施，导致即使清退合作意向企业也不利于项目推进，或需要承担高额成本。 （四）专业平台公司存在被清理的风险 除开发商作为合作意向企业外，实践中还存在专门协调与村集体关系、处理历史遗留问题、项目前期孵化的平台公司。平台公司一般将项目运作至某个阶段（例如纳入更新计划）时，即寻找接盘方套现及退出。 需要注意，网传于2020年4月15日发布的《广州市住房和城乡建设局关于报送旧村全面改造项目平台公司清理整顿工作情况的通知》，要求各区对本辖区内旧村全面改造项目引入合作企业的情况开展自查自纠，并要求各区城市更新主管部门于2020年4月16日前将平台公司参与情况、清理整顿措施、下一步工作计划等报广州市住房和城乡建设局。 因此，若自身即为平台公司、或拟投资项目中已有平台公司参与，则需关注及评估平台公司被清理整顿的风险，因为可能影响已有合作及项目的推进。 （五）历史用地情况复杂 若项目历史用地情况复杂，包含待确权的村属集体用地、村属集体建设用地、村属集体农用地、村属国有土地、取得历史批文的村使用国有土地、其他权属国有土地等，则用地完善手续可能涉及集体转国有、农用地转用等复杂程序，将影响项目推进及供地进度。 （六）城市更新片区策划方案、更新项目实施方案的审定权限判断 根据《实施细则》等相关规定，城市更新片区策划方案、更新项目实施方案审定权限如下：  需注意： 1、重点区域范围包括：将一江两岸三带，重点城市主干道两侧，重点功能区，54平方公里旧城区，重要生态管控区，历史文化街区，名村，名镇，不可移动文物周边等。 2、黄埔区、南沙区、增城区、广州空港经济区，按市政府下放或委托权限的有关规定办理。 3、若改造范围片区的控规不稳定，存在审批权限变化的风险。 （七）批复可能失效并需重新报批 《实施意见（2017）》第四章第（二十五）节规定，“…旧村改造实施方案经市城市更新工作领导小组审议并批复后，在3年之内经村民（含村改居后的居民）和世居祖屋权属人总人数的80％以上表决通过的，批复生效实施…”。 而且，一般项目实施方案批复中，可能规定实施方案及拆迁补偿安置方案在批复之日起3年内未达到80%权属人签约比例的，项目实施方案应当重新报批。 实践中，除安排上述表决外，有些项目另辟蹊径，直接与居民/权属人签署拆迁补偿安置协议，待签署人数达到80%的比例后向政府部门申请确认《项目实施方案的批复》、拆迁补偿安置方案生效。但是，若政府不予认可，则需重新组织上述表决；就此，需要设置合理的退出机制以保障开发商利益。 （八）关注融资地块可出让的主体 《更新办法》、《旧村庄更新实施办法》规定的融资地块协议出让对象中，市场主体仅能通过与村集体组成合作企业进行受让。但《省旧改3号文（2018）》对融资地块受让主体的范围进行了拓展，可直接出让给合作企业与村集体共同指定的一方。 但需提示，受让主体的具体要求，仍应以主管部门的意见为准。例如黄埔区某个案中，主管部门要求受让主体必须为合作企业与村集体的合资公司，否则不予办理协议出让手续。 城市更新 研修班 |
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