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作者｜中伦律师事务所合伙人 周兰萍 来源｜《PPP项目运作实务》 （一）PPP的定义1、国外对PPP的内涵界定 （1）世界银行（WB） 世界银行对PPP的定义，是指为提供公共设施和服务而由私营部门与政府部门间签署长期合同（确定合作关系），并由私营部门承担重大风险及管理责任，政府部门根据项目的绩效考核结果向私营部门支付费用。 （2）亚洲开发银行（ADB） 亚洲开发银行对PPP的定义，是指政府及私营部门为提供资产设施和/或服务，如电力、供水、交通、教育和医疗而形成的合同关系。与传统的采购合同不同的是，PPP在合作伙伴间分配风险并通过设置具体的绩效考核付费机制以激励服务供应商提高供应效率。 （3）欧盟委员会（European Community） 欧盟委员会对PPP的定义，是指公共部门和私营部门之间的一种合作关系，其目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务。 （4）英国财政部（HM Treasury） 英国财政部对 PPP 的定义是：PPP 是以公共部门和私营部门共同协作为特征的一种安排。从广义上来讲，PPP 可以包含公共部门和私营部门在制定政策、提供服务以及基础设施方面的所有合作。 （5）美国 PPP 委员会（NCPPP） 美国 PPP 委员会对 PPP 的定义是，PPP 是（联邦、州或地方的）公共部门与私营部门之间的协议。通过这个协议，公共部门和私营部门在为公众提供服务的过程中可以实现技术、资产等资源的共享，此外，双方还可以共担风险，通过提供服务获得收益。 （6）加拿大 PPP 委员会（Canadian Council for Public Private Partnerships） 加拿大PPP 委员会对 PPP 做出的定义，是指公共部门和私营部门基于各自的专长而进行的合作性投入，通过资源、风险和回报的合理分配最大程度地满足事先确定的公共需求。加拿大 PPP 委员会认为，PPP包括两个特点，第一， PPP 要涉及公共服务或基础设施的提供；第二，合作伙伴间需要进行风险分担是很有必要的。 （7）香港效率促进组（Hong Kong，Efficiency Unit） PPP 是公共部门和私营部门为了提供公共服务或项目而约定在项目中各自提供对方互补性的技术，双方介入的程度以及承担的责任随项目的不同而变化。 通过对上述机构对 PPP 定义的分析，可以发现各个机构对于 PPP 的定义都比较宽泛，泛指公共部门与私营部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系。不同机构对于PPP的定义中不同程度提及的PPP 基本特征应包括以下三点：PPP 是公共部门与私营部门间进行合作的一种合同安排；PPP 主要用于提供公共服务；在 PPP 中，公私双方应发挥各自优势，共担风险，共享收益。 2、广义PPP和狭义PPP （1）广义PPP PPP在广义上，属于一个综合性的概念，从以上国际组织及国外对PPP的阐述可以得出，只要为提供公共产品或服务而开展的政府方与社会资本合作形式均属于广义PPP的范畴。在广义PPP的内涵上，包含了设计、投融资、建设、运营、维护、移交等项目全生命周期不同环节的合作；在权利归属方面，广义PPP包含了介于私营与全部国有之间的权利形态；在广义PPP的具体表现形式上，BOT、BOO、BOOT、TOT、MC、O&M、DBFO、PFI、BT、DB、特许经营等各种方式；在广义PPP的功能上，不仅局限于项目的融资，而是从项目识别至项目移交的全生命周期项目管理。 （2）狭义PPP 狭义上PPP的典型模式是设计-建造-融资-运营（Design-Build-Finance-Operate，简称DBFO）。在该模式下，政府制定公共服务的标准，私营部门据此设计、建造相应的设施来提供服务，并负责融资和运营。与此同时，政府作为服务的主要购买者，向私营部门支付使用费。运营期满，有关设施移交政府部门管理。可以看出，在DBFO模式下，私营部门在设计、建造、融资、运营、维护等各个阶段都发挥着重要作用。也有学者对狭义PPP作出特征性定义：狭义PPP更加强调政府通过商业而非行政的方法如在项目公司中占股份来加强对项目的控制，以及与企业合作过程中的优势互补、风险共担和利益共享。根据国办发42号文对PPP的定义，以及财金113号文对PPP模式的列举可知，我国目前对PPP定义采用的是狭义PPP定义。 3、PPP与特许经营 （1）我国PPP法规政策的定义 ①财金〔2014〕76号 政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。 ②财金〔2014〕156号 PPP模式是在基础设施和公共服务领域政府和社会资本基于合同建立的一种合作关系。“按合同办事”不仅是PPP模式的精神实质，也是依法治国、依法行政的内在要求。 ③国办发〔2015〕42号 政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。 （2）特许经营 国家发改委、财政部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行等六部委于2015年4月25日发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三条规定：“本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务”。 （3）PPP与特许经营的关系 ①立法用语的差异 PPP在以国家财政部主导PPP立法中采用的术语，常见于财金76号、财金112号、财金113号以及国务院国办发42号文等规范性文件的规定中。而特许经营多在以国家发改委牵头主导的特许经营立法中使用，见于建设部令第126号、发改投资〔2014〕2724号、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》、发改法规〔2015〕1508号文等规范性文件的规定中。 ②适用范围存在交叉但各有侧重 PPP与特许经营的可适用领域及范围存在交叉，国办发42号文已明确规定：“在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行”。 但是，两者适用范围各有侧重。PPP模式可在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，广泛采用政府和社会资本合作模式，无论项目本身是否有经营因素、是否属于政府垄断范畴。而采用特许经营模式的，更加倾向于项目本身有一定的经营性，且具有独家经营的垄断性质，如能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等能够产生稳定现金流的项目。 ③ 法律关系存在差别 PPP模式强调的政府方与社会资本按照平等协商原则订立合同，双方处于平等法律地位，基于契约而建立的民事法律关系。而特许经营模式下，强调的是政府方对境内外的法人或者其他组织的行政授权，属于具体行政行为，处于管理与被管理的行政法律关系。相应的，因PPP与特许经营法律关系的差别，导致项目发生争议时适用的法律、争议解决机制等方面存在差异。 （二）PPP的基本特征根据国办发42号文对于PPP模式的定义可知，PPP是政府和社会资本以平等的身份进行协商并订立合同，从而达到双方共赢的目的即对政府方而言，通过与社会资本合作，有利于加快转变政府职能，实现政企分开、政事分开，同时引入社会资本后有利于提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。对社会资本而言，通过参与政府基础设施及公共服务项目，有利于盘活社会存量资本，同时通过全生命周期的有效管理，实现投资、设计、建设、运营等环节的有机整合，从而降低总体投入，提高社会资本的盈利水平。结合当下财政部相继出台的规范文件来看，本轮主推的PPP模式具备以下基本特征： 1、平等合作 PPP模式下，政府方与社会资本是在平等协商的基础上签署合同的方式确立彼此的合作关系，该平等合作的合同关系的显著特征之一就是有着共同的合作目标，即政府方和社会资本在具体PPP项目上，以彼此协商确定的合同为媒介，社会资本借此实现对自身利益的追求，而政府方则借此实现高效的向社会公众提供公共产品或服务。 2、利益共享 PPP项目属于平等合作关系，对于经营性PPP项目，由于项目自身能够产生稳定的现金流，由此产生的利益属于双方共享范畴。但是，需要明确的是，PPP模式中政府方与社会资本之间并不仅仅是分享利润，还需要对社会资本可能获取的高额利润进行控制，不允许社会资本在PPP项目执行过程中获取暴利。其主要原因在于，任何PPP项目都具有一定的公益性或准公益性，不以利润最大化为目的，不得不合理地增加政府方债务或使公众/使用者承受负担。 3、风险共担 PPP项目中，政府方和社会资本合理分担项目实施过程中所涉及的风险，是PPP模式区别于传统政府投资模式的显著特征。在PPP模式中，实现风险共担并不是在确定风险承担主体时“一边倒”或“平摊”，而是合作各方需要根据自己是否对项目实施过程中产生的风险更具有控制能力、优势或更能够提高效率，而让对方承担的风险尽可能小，减少项目实施过程中出现的不确定，例如在隧道、桥梁、高速公路PPP项目中，如因车流量不够而导致社会资本达不到基本的预期收益，政府方可以对其进行现金流量补贴，这种做法可以在“分担”框架下有效控制社会资本因车流量不足而引起的经营风险。 4、物有所值（Value for Money，VfM） 根据财金113号文规定，政府财政主管部门（政府和社会资本合作中心）应当负责对PPP项目实施方案进行物有所值和财政承受能力论证及验证的工作，通过验证的，由项目实施机构报政府审核；未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证；经重新验证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式。在基础设施和公用事业服务领域，之所以需要通过物有所值和财政承受能力论证及验证程序，就是为检验该项目是否能够实现“物有所值”，即通过与政府传统投资运营方式提供公共服务项目进行定量及定性评价，论证该项目采用PPP模式能够最高效、最经济地实现提供公共服务或基础设施。 5、全生命周期 PPP模式是从项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交的一个全生命周期的范畴，合作期间可能涉及的设计、投融资、建设、运营、维护和移交等内容，区别于传统政府投资建设项目将项目各环节割裂以及规划、设计、融资、建设和后期的运营维护的脱节问题，实现项目从前期的设计规划阶段予以统筹考虑，实现项目效益的最大化。 另外，PPP模式通过该种全生命周期合作机制的设置，特别是对政府付费或政府提供缺口补助的PPP项目，能够平滑项目所在地政府年度财政支出，降低政府负债，提供政府的财政可承受能力。 |
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