转型升级中的中国产业园区--迈向园区2.0（下篇）

产业园区管理方式走向多元共治

园区的开发建设业务主要包括投融资、建设开发、运营管理等，相应引出四类主体机构：一是开发机构，主要指土地开发商、建筑商；二是运营机构，主要指维持园区内部经济、社会秩序、提供公共服务的机构；三是投融资机构，即对于园区进行初始投资和后续再融资的机构；四是管理机构，主要是对于园区的总体规划、法律规制等进行明确，一般情况下是政府。

在过去，我国大部分产业园区的开发基本采用政府主导的模式，四种类型的主体机构“四合为一”，政府通过本地的开发建设类平台公司进行产业园区项目的投融资、建设和运营。这是因为国家对于土地资产有盘活的需求，各地的招商政策有一定的灵活性，并给予存量土地改性发展产业的优惠政策支持，即使在资源禀赋相同的情况下，各产业园区还可以寻求差异化竞争的方法。但是如今，在中央政府逐步禁止和取消地方变相的土地优惠和各类补贴、退税之后，各地园区政策的差距逐渐缩小，对于招商资源的竞争愈加激烈，使得新园区的开发和运营难度加大。一些地方政府开始在相关环节适当引入专业的第三方，只负责园区规划、产业定位和配套政策等。更有甚者，会把园区项目整体委托给有一定品牌和经验的第三方，形成了三种类型。如下表所示：

近年来园区管理方式的发展趋势是，产业园区开发和运营的主体越来越多元化，完全由政府主导的开发模式越来越少。一方面，随着中央政府对地方政府负债以及地方平台公司融资的限制，地方开发建设公司的融资规模受到控制，地方政府正面临着初期开发资金紧张的难题，需引入社会资本。另一方面，国家也以各种政策鼓励社会资本参与地方开发和基础设施建设。受土地财政的束缚与驱使，财力有限的地方政府希望向这些社会资本借钱开发和运营，并让渡未来的政府收益，或通过社会资本的开发加快土地价值升值，从而获取相应收益。

公私合营（PPP）正是在这种多元化趋势下的产物，近年来广泛受到地方的欢迎。目前国内PPP模式主要分为三类：外包类——由政府投资，私营部门不承担或只承担较少部分投资，由私营部门承包部分职能。政府占据主导地位，既承担收益、又承担责任风险。通常包含六种方式：服务协议、运营和维护协议、设计-建设、承包运营、租赁-发展-运营以及建设-转移-运营（BTO）。特许经营类——由私营部门参与部分或全部投资，并与公共部门分担项目风险，共享项目收益。根据项目实际收益情况，公共部门可能会向特许经营公司收取一定的特许经营费或者给予一定的补偿，项目的资产最终归公共部门。该类别包含四种实现方式：扩建（改建）完成后经营并转让产权、转让-运营-转让（TOT）、建设-经营-转让（BOT）以及特许权经营。私营类——指私营部门投资、建设（或购买、更新）并永久拥有和经营相关设施，在与公共部门签订的原始合同中注明保证公益性的约束条款，受政府的管理和监督。该类别包含四种实现方式：合资-新建（Joint Venture）、股权转让、购买-建设-运营以及建设-拥有-运营（BOO）。如下表所示。

园区开发的PPP模式可以有效平衡园区的公共属性和盈利效应，推动产业园区进入可估值、可定价、可持续、可退出的良性框架中。截至2016年7月，地方相继推出了片区开发类PPP项目高达552个。仅在财政部第二批PPP示范项目中，片区和园区相关PPP项目数量为10个，投资额约574亿元。这些项目的特征是涉及行业多，投资金额大，项目周期长，建设内容以基础设施建设为主，涉及的运营环节少。具有代表性的有华夏幸福产业新城、成都置信青羊工业园、万科前海企业公馆、宏泰发展廊坊龙河高新区、中信汕头滨海新区等。

2002年6月，固安县政府通过公开竞标引入企业——华夏幸福作为战略合作者，将固安工业园区的投资、开发、建设、运营完全交给对方，确立了政府和社会资本合作模式。PPP的类型属于特许经营类。由于华夏幸福是主导方，可以对整个区域进行整体规划，所以在实施中没有过于考虑短期盈利和回报，而是基于长远导向，统筹考虑基础设施和公共服务设施建设，统筹建设民生项目、商业项目和产业项目，既防止纯公益项目不被社会资本问津，也克服了盈利项目被社会资本过度追逐的弊端，从而推动区域经济社会实现可持续发展。建设之初，固安工业园区就明确了“产城融合”与创新驱动的开发导向，以专业化、市场化力量来推进规划、公共设施建设、产业导入、一门式企业孵化与招商、投融资等，大力引进高端制造业、高科技、高附加值产业，在公益性与经营性项目之间实现了平衡。与此同时，华夏幸福与固安县政府商定了良好的收益回报与风险分担机制，华夏幸福可分享45%的企业落地投资资金，按PPP合约，华夏幸福的利润回报以固安工业园区增量财政收入为基础，若财政收入不增加，则企业无利润回报，县政府不承担债务和经营风险。对招商人员充分激励，基层招商人员薪金可达数十万元。

目前的园区开发PPP模式也存在一些问题，突出表现在前期投资额巨大，投资周期长，政府财政支出很容易突破财政部规定的10%红线。同时，园区类PPP项目的成功实施还需要土地、金融、税收等配套政策的有力配合。

（本文节选自《2016中国产业园区持续发展蓝皮书》）