最高法院判例：不宜以起诉多个行政行为违背“一行为一诉”原则为由不予受理或驳回起诉——向文年诉衡东资源...

【裁判要旨】

1.“一行为一诉”是人民法院行政诉讼立案的基本原则

根据《行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”第四十九条第三项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”根据上述法律规定，人民法院通过审理被诉行政行为的合法性来监督行政机关依法行使职权，而被诉行政行为作为合法性的审查对象，亦决定了人民法院审理和裁判的范围。在行政诉讼之中，“有具体的诉讼请求”是法定起诉条件之一，通常认为“有具体的诉讼请求”主要是指要有确切具体的被诉行政行为。在一个行政案件中，被诉行政行为一般是指行政机关作出的一个行政行为，或两个及两个以上的行政机关作出的同一个行政行为。若公民、法人或其他组织对被诉行政行为不服提起行政诉讼的，应以作出被诉行政行为或者共同作出被诉行政行为的行政机关为被告。尽管公民、法人或其他组织在起诉时可以提出多项具有事实关联或内在逻辑牵连的诉讼请求，但作为诉讼请求基础的被诉行政行为却须只有一个。此即所谓的“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则。因为不同行政行为的作出主体不同，所依据的行政实体和程序法律存在差别，所基于的事实有异，人民法院进行合法性审查的范围、内容、强度等亦不完全一致。若在一个行政案件中同时对两个或两个以上的行政行为提出起诉，则不仅不利于行政机关有效应诉，而且势必对人民法院聚焦被诉行政行为，归纳争议焦点，组织举证质证，认定案件事实，安排法庭辩论，准确适用法律，作出清晰明确的裁判等诉讼活动的有序开展产生阻碍，进而影响到行政案件的公正、及时审理及保护公民、法人和其他组织合法权益、监督行政机关依法行使职权的审判职能作用发挥，还无益于有针对性地促进行政争议的实质性化解。故“一行为一诉”原则实为行政诉讼规律所使然。因此，在无法律规定的情况下，除非存在关联事实等特殊情况及出于诉讼经济的便宜考虑，一般不得在一个行政案件中将两个或两个以上的行政行为列为被诉行政行为。在复议机关维持原行政行为的情形中，原行政行为作出机关与复议机关为共同被告的规定，便是法律规定的例外情况；实际上对当事人权利义务产生实际影响和拘束力的仍是原行政行为，而非维持该行政行为的复议决定。复议机关只是对原行政机关的意志加以肯定而已，并没有对当事人附加任何不利益；故《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款规定，原行政行为的合法性仍是审查的重心，复议决定的合法性只是一并予以审查。因此，“一行为一诉”是人民法院行政诉讼立案的基本原则。

2.不宜以起诉多个行政行为违背“一行为一诉”原则为由不予受理或驳回起诉

在司法实践之中，当事人及其委托诉讼代理人对行政诉讼法相关规定欠缺足够的了解和认识，同时起诉数个存在事实关联及内在逻辑牵连的行政行为，违背了“一行为一诉”原则。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第三款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第三款规定，人民法院应当进行必要的指导和释明，以便协助诉讼能力不足的公民、法人或其他组织在一个行政案件中恰当确定一个被诉行政行为。人民法院应当予以释明，当事人拒绝按照释明内容修改起诉状的，法院不宜以起诉多个行政行为违背“一行为一诉”原则为由不予受理或驳回起诉；可根据案情分别对被诉行政行为是否符合起诉条件逐一进行审查，对于符合立案受理条件的被诉行政行为应当予以受理。以促公正、及时和实质化解行政争议，减少当事人诉累，避免程序空转。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）最高法行再251号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）向文年，男，汉族，1968年12月23日出生。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省衡东县自然资源局（原湖南省衡东县城乡规划局）。

法定代表人陈和平。

委托诉讼代理人戴美林。

委托诉讼代理人向和平，湖南楚云律师事务所律师。

被申请人（一审被告，二审被上诉人）湖南省衡阳市人民政府。

法定代表人朱健。

委托诉讼代理人陈金娥。

委托诉讼代理人向姣丽，湖南楚云律师事务所律师。

原审第三人湖南省衡东县人民政府。

法定代表人徐志毅。

原审第三人湖南省衡东县白莲镇人民政府。

法定代表人倪秋华。

原审第三人湖南省衡东县自然资源局（原湖南省衡东县国土资源局）。

法定代表人陈和平。

原审第三人衡东县公安局。

法定代表人王春生。

再审申请人向文年因诉湖南省衡东县自然资源局（以下简称衡东县资源局）、湖南省衡阳市人民政府（以下简称衡阳市政府）及原审第三人湖南省衡东县人民政府（以下简称衡东县政府）、湖南省衡东县白莲镇人民政府（以下简称白莲镇政府）、湖南省衡东县国土资源局（以下简称衡东县国土局）、湖南省衡东县公安局（以下简称衡东县公安局）行政行为违法及行政赔偿一案，不服湖南省高级人民法院（2018）湘行终1327号行政裁定，向本院申请再审。本院于2019年11月27日作出（2019）最高法行申11274号行政裁定，提审本案，并于2020年7月1日立案，依法组成合议庭进行了审理。案件现已审理终结。

湖南省衡阳市中级人民法院一审认为，向文年的诉讼请求涉及两个具体行政行为，经释明后，仍坚持要求法院对其起诉的两个具体行政行为在本案中一并进行审理，导致法院无法确定对哪个具体行政行为进行审理。向文年的起诉，应当遵循“一案一诉”的原则，其坚持将二个不同的具体行政行为在一案中起诉，不符合法定条件。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款十项、第三款之规定，裁定驳回向文年的起诉。

湖南省高级人民法院二审认为，“一行为一诉”是行政诉讼立案受理的基本原则。人民法院在立案阶段即应当对当事人给予指导和释明，要求其调整诉讼请求，指引当事人分别提起诉讼。如果已经立案，则人民法院应向当事人释明并要求其明确其中一项诉讼请求后，对该项诉讼请求继续审理；如果当事人坚持不明确其诉讼请求，则应当裁定驳回起诉。虽然行政诉讼法也规定了合并审理制度，即如果当事人同时对同一行政机关作出的具有关联性的数个行政行为提起诉讼，要求一并审理，人民法院作为一个案件予以受理，可以减少当事人的诉累，以达到实质性解决纠纷的目的，可以一并审理。但是，是否一并审理属于人民法院的裁量权，如果人民法院认为当事人所诉的数个行为是由不同的主体作出，或者一个主体作出的数个行政行为之间不具有关联性，或者存在其他不宜一并审理的情况，则可以不予一并审理。本案中，向文年起诉的是二个行政行为，其一为原湖南省衡东县城乡规划局（以下简称衡东县规划局）作出的东规强执字（2015）第005号《行政强制执行决定书》（以下简称5号强制执行决定）的行为。其二为衡阳市政府对衡阳县政府执行生效行政处罚决定进行复议的作出的衡府复决字（2018）17号行政复议决定书（以下简称17号复议决定）行为。上述两个行为系不同行政主体分别作出的内容不同的具体行政行为，并不具有关联性，且对两行政机关的审理层级也不相同。本案一审中经人民法院释明后，向文年仍坚持对其起诉的两个具体行政行为一并审理。故一审驳回向文年的起诉，并无不当。此外，向文年起诉时将白莲镇政府、衡东县国土局、衡东县公安局、衡东县人民法院（以下简称衡东县法院）均列为第三人，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十条的规定，上述部门与本案的处理结果没有利害关系，不是本案适格第三人。原审将上述部门列为第三人错误，法院予以指正。综上，向文年的上诉理由不能成立。原审裁定认定的事实清楚、适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款一项的规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。

向文年申请再审称：1.衡东县规划局作出的5号强制执行决定并于同年8月11日实施现场强制拆除，是同一个行政行为。衡阳市政府作出的17号复议决定维持原行政行为，其应当与衡东县规划局作为共同被告。2.本案应当适用法律规则而不能径行适用原则，一、二审裁定适用“一行为一诉”原则无法律依据，违反了有法必依之合法行政基本原则。3.白莲镇政府、衡东县规划局、衡东县国土局、衡东县公安局、衡东县法院等5单位均与本案被诉行政行为或者同本案处理结果有利害关系，将他们列为第三人更有利于查清案件事实。请求撤销一、二审裁定，指令一审法院审理本案。

衡东县规划局答辩称：1.向文年的一审诉讼请求违背了“一行为一诉”的法律原则，原一、二审法院的裁定认定事实清楚，适用法律正确。2.向文年向衡阳市中级人民法院起诉是错误的，违反了管辖规定。衡东县规划局属于政府部门，应当由基层人民法院即衡东县法院管辖。3.向文年起诉所列第三人与本案处理结果没有利害关系，诉讼主体不适格。4.向文年违法建房事实清楚，衡东县规划局根据5号强制执行决定是合法有效的，并且均已生效。请求驳回向文年的再审申请。

衡阳市政府答辩称：1.原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，向文年的上诉理由不符合客观事实。2.向文年起诉的是两个不同的具体行政行为，不符合受理条件。一是衡东县规划局作出的5号强制执行决定即行政处罚行为，二是衡东县政府执行生效行政处罚而作出的行政执行行为。行政处罚和行政执行是两个不同的具体行政行为，由不同的主体作出，不具有关联性，违反了“一案一诉”原则。请求驳回向文年的再审申请

本院另查明，2019年3月，根据衡东县机构改革方案，组建衡东县资源局，整合衡东县规划局、衡东县国土局的职能。

本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”第四十九条第三项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”根据上述法律规定，人民法院通过审理被诉行政行为的合法性来监督行政机关依法行使职权，而被诉行政行为作为合法性的审查对象，亦决定了人民法院审理和裁判的范围。在行政诉讼之中，“有具体的诉讼请求”是法定起诉条件之一，通常认为“有具体的诉讼请求”主要是指要有确切具体的被诉行政行为。在一个行政案件中，被诉行政行为一般是指行政机关作出的一个行政行为，或两个及两个以上的行政机关作出的同一个行政行为。若公民、法人或其他组织对被诉行政行为不服提起行政诉讼的，应以作出被诉行政行为或者共同作出被诉行政行为的行政机关为被告。尽管公民、法人或其他组织在起诉时可以提出多项具有事实关联或内在逻辑牵连的诉讼请求，但作为诉讼请求基础的被诉行政行为却须只有一个。此即所谓的“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则。因为不同行政行为的作出主体不同，所依据的行政实体和程序法律存在差别，所基于的事实有异，人民法院进行合法性审查的范围、内容、强度等亦不完全一致。若在一个行政案件中同时对两个或两个以上的行政行为提出起诉，则不仅不利于行政机关有效应诉，而且势必对人民法院聚焦被诉行政行为，归纳争议焦点，组织举证质证，认定案件事实，安排法庭辩论，准确适用法律，作出清晰明确的裁判等诉讼活动的有序开展产生阻碍，进而影响到行政案件的公正、及时审理及保护公民、法人和其他组织合法权益、监督行政机关依法行使职权的审判职能作用发挥，还无益于有针对性地促进行政争议的实质性化解。故“一行为一诉”原则实为行政诉讼规律所使然。因此，在无法律规定的情况下，除非存在关联事实等特殊情况及出于诉讼经济的便宜考虑，一般不得在一个行政案件中将两个或两个以上的行政行为列为被诉行政行为。在复议机关维持原行政行为的情形中，原行政行为作出机关与复议机关为共同被告的规定，便是法律规定的例外情况；实际上对当事人权利义务产生实际影响和拘束力的仍是原行政行为，而非维持该行政行为的复议决定。复议机关只是对原行政机关的意志加以肯定而已，并没有对当事人附加任何不利益；故《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款规定，原行政行为的合法性仍是审查的重心，复议决定的合法性只是一并予以审查。因此，“一行为一诉”是人民法院行政诉讼立案的基本原则。

但是，在司法实践之中，当事人及其委托诉讼代理人对行政诉讼法相关规定欠缺足够的了解和认识，同时起诉数个存在事实关联及内在逻辑牵连的行政行为，违背了“一行为一诉”原则。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第三款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第三款规定，人民法院应当进行必要的指导和释明，以便协助诉讼能力不足的公民、法人或其他组织在一个行政案件中恰当确定一个被诉行政行为。人民法院应当予以释明，当事人拒绝按照释明内容修改起诉状的，法院不宜以起诉多个行政行为违背“一行为一诉”原则为由不予受理或驳回起诉；可根据案情分别对被诉行政行为是否符合起诉条件逐一进行审查，对于符合立案受理条件的被诉行政行为应当予以受理。以促公正、及时和实质化解行政争议，减少当事人诉累，避免程序空转。

本案中，向文年提起本案行政诉讼时所诉行政行为有三，一是衡东县规划局作出的5号强制执行决定，二是衡东县政府作出的强制拆除行为，三是衡阳市政府针对强制拆除行为作出的17号复议决定。向文年的诉讼请求是，请求确认5号强制执行决定、强制拆除行为及17号复议决定违法，并赔偿其经济损失。向文年的诉讼请求系针对不同行政机关作出的多项不同行政行为提起的起诉，对此，原审法院应审查被诉各项行政行为是否符合法定起诉条件，符合条件的应予以受理。但是，一、二审法院却以向文年起诉多项行政行为不符合“一行为一诉”原则为由，直接驳回向文年的起诉和上诉，不利于当事人的诉权保护，亦不利于行政争议的实质性化解，应予以纠正。

另指出，向文年起诉时将白莲镇政府、衡东县规划局、衡东县国土局、衡东县公安局、衡东县法院等列为第三人错误，二审法院对此予以指出，于法有据。尤其指出，人民法院是司法机关，行使的是审判职权，不能作为行政诉讼的被告或第三人，一审裁定将衡东县法院列为第三人不当，本院予以指正。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第三项之规定，裁定如下：

一、撤销湖南省高级人民法院（2018）湘行终1327号行政裁定；

二、撤销湖南省衡阳市中级人民法院（2018）湘04行初99号行政裁定；

三、本案指令湖南省衡阳市中级人民法院继续审理。

本裁定为终审裁定。

审判长　　杨志华

审判员　　田心则

审判员　　寇秉辉

二〇二〇年九月十一日

法官助理   刘韦唯

书记员   唐劲松

附：相关法律、司法解释条文

1.中华人民共和国行政诉讼法

第六条人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。

第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：

（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；

（二）有明确的被告；

（三）有具体的诉讼请求和事实根据；

（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。

第五十一条法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。

对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉。

起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。

对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；

（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；

（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；

（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。

原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。

人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。

2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释

第六十八条行政诉讼法第四十九条第三项规定的“体的诉讼请求”指：

（一）请求判决撤销或者变更行政行为；

（二）请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务；

（三）请求判决确认行政行为违法；

（四）请求判决确认行政行为无效

（五）请求判决行政机关予以赔偿或者补偿；

（六）请求解决行政协议争议；

（七）请求一并审查规章以下规范性文件；

（八）请求一并解决相关民事争议；

（九）其他诉讼请求。

当事人单独或者一并提起行政赔偿、补偿诉讼的，应当有具体的赔偿、补偿事项以及数额；请求一并审查规章以下规范性文件的，应当提供明确的文件名称或者审查对象；请求一并解决相关民事争议的，应当有具体的民事诉讼请求。

当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。

第一百三十五条复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。

作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任。

复议机关作共同被告的案件，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据。

第一百二十三条法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：

（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉；

（二）第二审人民法院维持第一审人民法院不予立案裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理；

（三）第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。

余凌云教授的行政法教材三部曲