“孝为德之本，百善孝为先”。在几千年的文明发展进程中，孝老爱亲等家庭伦理道德规范成为中华民族生生不息、薪火相传的重要精神支柱。落实到日常生活，居家养老是最基本养老模式，其乐融融，经济供养、生活照料和精神慰藉三位一体的功能独一无二。我们调研也发现，南京超过九成老年人对居家养老服务有实际需求，普遍期待“养老不离身边人”“服务距离一碗汤”。发展养老服务，首要的是抓好居家养老，这对于维护中华民族的家庭观念、家庭伦理以及促进社会的和谐、稳定、发展都有重要意义。近年来，我们主要做了三个方面探索：
第一，夯实家庭责任。养老义务的最基础作用在家庭。南京市今年7月1日实施的《南京市养老服务条例》规定，老年人的子女以及其他依法负有赡养、扶养义务的人员，应当履行经济供养、生活照料、健康关心和精神慰藉等义务。同时明确，鼓励用人单位在老年人患病住院治疗期间，给予其子女以及其他依法负有赡养、扶养义务的人员一定时间的护理照料假，支持其进行护理照料，以法律的形式落实子女的养老责任，促进家庭和睦，亲人相亲相爱，老年人老有所养。我们还向全体市民发送养老服务短信，常态化开展爱老孝老敬老宣传，借助城乡社区公俗民约和道德约束等，引导子女周末打一通电话、节假日连接一次视频，“常回家看看”，自觉承担家庭责任、树立良好家风，巩固家庭养老基础地位。
第二，赋能家庭服务。在推进家庭养老过程中，我们深切感受到社会流动性增强、行业竞争激烈、职业工作强度大，加上“4—2—1”家庭结构，导致很多家庭养老“有心无力”。具体工作中，不仅要明确家庭必须承担的养老责任和义务，更重要的是要为家庭提供支持，实现在家养老尽孝“有心”还“有力”。比如，推行“家庭养老床位”试点，现已建成家庭养老床位5684张，相当于新建了50家中型养老院，把养老院的床位“搬”到老人家里，专业服务延伸到家庭。还比如，创新开展“喘息服务”，按照每天150元的标准，每年免费为符合条件的居家重度失能老年人提供15天的“全托”服务，目前已累计为2000多名老人及家属提供服务。再比如，今年通过线下线上方式开展对老年人家属培训，强化家庭成员的照护能力。
第三，强化政府兜底。今年5月，出台《南京市政府购买居家养老服务实施办法》，明确为本市户籍80周岁以上老年人每月提供不少于2小时免费生活照料服务，将惠及全市23万余名高龄老年人。对于高龄老年人及分散供养特困老年人，根据老年人在家养老意愿，我们积极主动作为，履行兜底保障职责，实现孝心满天下。
“泛爱众而亲仁”，当人人都能够“亲其亲，长其长”，就能为传统孝道美德注入新的内容，开辟孝道观念的新境界。作为政府部门，我们思考的是，如何通过制度设计来释放“仁”的活力，发展互助养老服务，动员社会力量参与养老服务供给方式，编织起另一张养老服务保障基础网络。
经过探索实践，发现“时间银行”推动互动养老服务发展行之有效的方法。早在2012年，我们就开始探索从社区、街道、区级层面开展“时间银行”试点工作，并在制度设计、运营管理等方面积累不少经验。2018年8月，时任主要市领导批示，建立全市统一的、权威的“时间银行”。经过为期近一年的调研论证，充分学习借鉴国内外先进经验和做法，2019年7月市政府正式出台《南京市养老服务时间银行实施方案（试行）》，启动建设全国第一个全市层面的统一“时间银行”系统。到目前，全市已注册“时间银行”运营服务点1076个，共有申请注册志愿者23176人，累计审核通过15333人；服务对象注册18182人，其中重点空巢独居老年人14864人，占比81.75%；已完成有效订单21912个，累计存储时间达11428小时，服务匹配率达91.64%。具体工作可以概括为“五个一”：
一是制定一套规范标准。具体包括时间银行志愿者、服务对象的基本条件、权利义务及准入和退出办法；时间银行服务点及志愿者奖惩办法；时间银行专项基金管理办法等6个标准，与《方案》共同构成“1+6”的政策标准体系，为全市“时间银行”建设工作提供最基础的制度保障。
二是搭建一项运行机制。推动形成市—区—街镇—社区四级时间银行运行体系，明确各级职责，确保运营管理规范化、标准化。
三是建设一个信息管理平台。通过招投标引进第三方技术公司开发全市统一的时间银行信息管理系统，引入区块链、人工智能和大数据应用技术，在“我的南京”App开设专题版块，集注册、发单、接单、运行、管理、监管为一体，并与公安、发改等5个部门实现10类数据进行比对。
四是设立一项专项基金保障。出台《南京市养老服务时间银行专项基金管理办法（试行）》，落实经费保障，确保全市时间银行运营健康有序。在市慈善总会设立“时间银行”专项基金，由市福彩公益金每年投入1000万元作为专项保障资金。各区也安排专项资金，主要用于服务供需双方的意外保险、各级服务点的绩效补贴等运营管理支持。
五是完善一套监管举措。通过实地检查及线上GPS定位+服务时长监管订单数据筛查相结合的方式，对街道、社区“时间银行”建设情况进行检查监管。
本月底，将在前期各区部分街道试点的基础上，在全市全面推开，建立起政府主导、权威统一、通存通兑的养老服务“时间银行”运行机制。可以说，通过养老服务“时间银行”，真正把南京博爱之都的仁爱之心，化为互助养老的生动实践。
“出入相友，守望相助”是传统邻里文化勾勒的美好图景。美好而温暖、就近而可及、专业而多元的嵌入式养老，能够满足老年人“生活不离本社区、情感不离老街坊”的愿望要求。我们主要在四个方面做了探索：
一是规划引领，完善社区养老服务设施。编制“养老服务设施布局规划”。市政府出台“公共设施配套规划标准”，确保新建地区和新建小区按标准配套养老设施；出台“居住区公共配套设施规划建设监督管理办法”，确保养老设施按标准交付。2017年以来，民政部门作为规委会的成员单位，前期参与规划的审核，后期参与设施的验收与移交，从决策流程保障新建居住区社区养老服务设施全覆盖。《南京市养老服务条例》出台后，又将新建住宅配套标准提高至每百户不少于30平米；新建住宅项目配建的养老服务设施在土地出让合同中予以明确并向社会公告。近年来，全市共规划新增了养老服务设施面积210多万平方米。今年市政府又划拨土地210亩，正在建设3000多张床位的市颐养中心。
二是政策保障，减轻嵌入式养老经营成本。我们在全国率先提出“两无偿一优先”发展养老设施，即社区40%以上用房“无偿”用于养老服务，公建配套的养老服务设施“无偿”提供给非营利性社会养老服务机构运营，行政事业单位的闲置用房“优先”用于养老设施。今年5月起，民政联合财政、规划资源部门开展公共配套养老服务设施占用整改行动，发现27个项目，3.6万平设施用地建而不交、交而不用，并函告各区督促整改。到8月底，已完成整改项目16个，涉及养老用房面积1.8万平米；基本完成整改项目10个，涉及养老用房面积近1.3万平米。在此次整改过程中，相关区基本都超额配置养老服务用房面积，全市超额配置养老服务用房面积达7888.32平方米。目前，已吸引1000多个社区居家养老服务中心入驻社区开展养老服务，切切实实降低了养老服务组织的运营成本。
三是服务补贴，提升社区养老服务活跃度。近年来，不断健全和完善社区居家养老服务立体补贴政策，先后出台助餐补贴、养老喘息服务和老年人购买紧急呼叫服务补贴、养老服务补贴、政府购买居家养老服务补贴等一系列补贴政策，不断优化奖补方式，提升社会力量参与养老服务的积极性。目前，全市社区15分钟居家养老服务圈基本建成，共有社区居家养老服务中心1335个，其中具备助餐、助医、助浴、助洁、助急等综合服务功能达到AAA等级以上的达721家，占比54%；建成社区银发助餐点929家，主城区社区助餐点实现全覆盖，郊区助餐能力显著增强；建成街道级老年人日间照料中心93个，街镇覆盖率达到93%。
四是综合支撑，提升社区居家养老服务品质。国内率先成立市级养老服务质量指导中心，对养老服务组织的服务质量实施动态监测、综合监管。制定“社区居家养老服务中心等级标准”等多个标准，建立了“凡补必评、凡服务必评、凡评必挂钩”养老服务评估机制，引入第三方对标评估。强化专业人才队伍建设，对从事养老护理岗位的大中专毕业生，一次性给予3—5万元“入职补贴”，对工作达年限的养老从业人员，每月给予100—800元“岗位补贴”，并纳入“积分落户”，目前已有95人享受积分落户政策。探索与高校合作开展养老从业人员学历提升教育，2019年第一批35人报名江苏钟山职业技术学院老年服务与管理专业，取得学历后由政府补贴90%学费。已建成养老服务实训基地4家。
经过几年探索实践，我们在市委、市政府的坚强领导下，围绕民政部、省民政厅决策部署，在“孝”“仁”“邻”上下功夫，积极构筑具有传统文化底蕴、南京地方特色的养老服务体系，全市老年人幸福感和获得感显著提升，根据国家市场监管总局2019年度全国公共服务质量监测结果显示，南京市养老服务综合得分84.63分（全国平均77.9分），排名全国第1。
“十四五”即将来临，我国经济社会进入高质量发展阶段，人民生活水平不断提高、人均预期寿命不断延长。同时，家庭规模小型化、核心化、少子化趋势明显，家庭功能弱化，养老服务工作面临新的挑战。但客观地说，养老服务刚刚起步，养老市场发育还不健全，当前还面临着亟待解决的问题。我们认为，随着规划土地、设施建设、财政补贴、长期护理等政策的完善优化，养老服务也将面临新的重组和洗牌，也需要社会各界给予更多关心、支持，加强政府、市场、社会互动，强化多元化投入，加快培育养老服务市场，努力建设“养老无忧愁”的城市，让所有老年人都能有一个幸福美满的晚年。（作者系南京市民政局党委书记、局长 蒋蕴翔）
