 自然资源资产的定义  自然资源转化为自然资源资产需要具备稀缺性、有用性、产权明确三个基本条件。由此，自然资源资产定义为具有稀缺性、有用性（包括经济效益、社会效益、生态效益）及产权明确的自然资源。 2015 年财政部印发的《政府会计准则》，已将自然资源资产纳入政府资产。根据会计准则，将自然资源资产定义为：会计主体过去的经济业务或者事项形成的，由会计主体控制的，预期能产生服务潜力或者代理经济利益流入的经济资源。综合以上两种观点，自然资源资产应定义为指具有稀缺性和明确的产权，并能在今后和未来给所有者带来经济收益或其他福利的自然资源。 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将生态系统和聚居环境纳入自然资源范畴。因此，除了地、矿、林、草、水等能产生经济收入，构成产权主体经营性资产的经济资源外，具有保护价值和公益属性的生态环境，也是重要的自然资源资产。 国有自然资源资产管理存在的主要问题 一是国有自然资源资产所有权人不到位，权益不落实。国有自然资源资产分为已处置的资产和未处置的资产。自然资源部履行所有权人权利的部分应为未处置的自然资源资产。按照目前法律规定，国有自然资源资产的所有权由国务院代为行使。如，法律规定“矿产资源属国家所有，国务院行使矿产资源所有权”，为此，《国务院关于印发矿产资源权益金制度改革的通知》（国发〔2007〕29 号）明确了开采矿产资源所得权益中央与地方的分配关系。但实际工作中，绝大部分自然资源的处置权和收益权由地方政府行使。完成处置后，这些自然资源不构成任何一级政府的资产项。由此产生的问题是，地方政府开发、实际利用这些资源（如湿地、未利用地等），作为所有权行使人的中央政府，只具有行政管理权力，在实际上不能行使资产处置等主体权利。 按照目前的法律政策框架，自然资源部可以直接行使国有自然资源资产所有者权利的事项，主要是部分矿种矿业权的出让和国有企业改革过程中的土地资产处置。由于省级以上政府国有企业改革划拨土地的性质转换，既可以通过向市、县政府补缴出让金的方式转为出让土地，也可经省级以上政府批准以作价出资（入股）或授权经营进行处置。所以，这类资产可以属于不同层级政府的资产，但不能构成土地所有者资产，同时由于这类资产仍被政府作为出资进入改革后的企业，按照企业国有资产法的规定，应由履行出资人职责的机构负责监管。 二是部分国有自然资源产权归属不清，权能划分不明确。依据宪法和法律，我国自然资源资产采取分级、分部门管理的形式。以土地资源为例，国有林地、草地处置权限由原国家林业局、农业部设定；国有林场、农场、牧场的土地使用权由国有企业行使，国家的所有者权益没有得到清晰体现。大量的国有土地以作价出资、入股的方式进入国有企业资产，政府与企业之间处置权和收益权划定不清。产权关系及权能划分不清，导致中央政府与地方政府在实际资源处置权与所有者行使处置权之间存在法理逻辑冲突；政府不同机构之间权力边界不明确，实际管理中存在混乱或缺位现象；政府与企业，特别是与国企之间土地使用权的经济利益关系模糊。 完善自然资源资产管理的政策建议 一是明确国有自然资源资产主体和权利。建立权责统一的委托代理制度。应改革已有按行政权力管理国有自然资源资产的制度，实行按经济权利管理国有自然资源资产的制度。在依法确立自然资源部统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的基础上，根据生态文明、经济发展、职能分工等要求，重要国有自然资源由自然资源部直接履行资产主体职责，其他国有自然资源资产由自然资源部纵向委托地方政府代理，横向委托国资委、林业草原、农村农业、水利、城建等部门代理，并建立委托代理资产管理机构向自然资源部报备制度。 二是完善中央企业国有土地等自然资源资产管理制度。鉴于中央企业使用的土地属于中央政府出资购买的资产，而非以所有者身份以土地使用权直接作为资本形成的资产，因此，在相关法律完善前，继续执行现有处置政策，自然资源部继续履行处置职能，处置后由国有资产管理部门进行监管。但应对现有政策进行修改，进一步完善自然资源资产产权制度，确实做到权责一致，对于已处置的自然资源资产要明晰政府与企业的经济关系，明确划分自然资源部与履行国有资产出资人职责机构的职能边界。 由《中国自然资源报》主办的自然资源管理业务学习交流平台。内容涵盖自然资源利用管理政策分析、实务研究、市场研判、法律法规解读、咨询答疑、案例分析等，为基层自然资源管理工作提供参考和借鉴，为广大群众深入了解自然资源管理政策提供服务。 |
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