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2002年，西安和咸阳两地政府签署了《西安咸阳实施经济一体化协议书》，“西咸一体化”拉开了序幕，今年是第18个年头。在区域行政规划调整这个命题上，西咸可以说是起了个大早，赶了个晚集。 近年来，全国范围内区域规划调整动作不断，像合肥扩容巢湖，成都代管简阳，济南合并莱芜，长春代管公主岭等等，西安和咸阳的处境也就变得有些尴尬。很多人期待着今年能够成为西咸一体化的破局之年，因为2020年正是《关中-天水经济区发展规划》到期之年，国家层面也高度重视西咸一体化推进进程。 但目前，官方层面依然没有明确一体化方案的具体细节，这也引发社会各界的猜想。 西咸一体化最终出路在何方？各方讨论的声音一直不绝于耳，大致可以分为三个主要观点。 第一，最近热度比较高的“三分咸阳”一说，来源于陕西省城市经济文化研究会会长张宝通。他建议将咸阳地域划分给三个不同的城市： 咸阳主城区、泾阳、三原、兴平、礼泉划给西安—西安建成亚欧合作交流的国家化大都市；干旱半干旱的乾县、永寿、武功、扶风、周至、眉县划给杨凌—杨凌建成中国唯一、世界唯一的农科型中心城市；把煤炭资源和建材资源丰富的旬邑、淳化、彬州、长武、富平划给铜川，把铜川建设成为渭北的中心城市，打造成关中和“西三角”的能源建材化工基地。 以此区域规划为基础，以西安为中心，与一小时通勤圈的杨凌、铜川、渭南共同建设大西安都市圈。 第二个观点，应该说比较契合目前在实践的方向。为了减少行政壁垒和“城墙思维”的影响，要破除表面的一体化，建议以西咸新区为突破口，重点发挥西咸新区作为国家级新区的建设作用，通过省上直管的方式，将西咸新区从行政的角度整体划归西安。也就是说，西咸新区成为西安的一个行政区，但这个行政区的级别为副省级，要高于西安其它的区。 第三个观点，主要是一些民间机构的看法，通过撤市设区等方式将咸阳直接合并进西安。 当然，对于合并而言也有不少反对的声音，他们的出发点主要来自于咸阳古时作为“秦都”，历史地位很高，具有留存的价值。 无论各方观点如何纷争，总体来说，西咸一体化的必要性毋庸多言。对于西安而言，不能绕开第二产业去发展高新产业，工业的发展又面临时空间用地不足的问题，其向南、向东都是山脉，只能向西、向北，也就是咸阳的地界进行产业转移。对于咸阳，经济发展滞后，城市化率和工业发展水平低，西咸新区划走后几无发展空间，需要靠拢西安来激发经济发展的活力。 他山之石，可以攻玉。我们来分析两个区域调整的案例，或许能为西咸一体化的未来提供解决的方向。 先来看下当年引起很大反响的安徽省三分“巢湖”案例。 2011 年 8 月 22 日，经国务院批复同意，撤销地级市巢湖市，并将原属于其管辖的一区四县划归给合肥市、芜湖市、马鞍山市三市管辖。 这次拆分背后的动因很明确，首先，巢湖市自1999年正式设立为地级市以来，工业经济一直处于相对落后水平，经济总量与周边的合肥、芜湖、马鞍山市相比始终存在差距且有日渐扩大的趋势。 2010年巢湖市的GDP为615亿元，合肥市为2702亿元，芜湖市为1109亿元。巢湖市作为一个经济洼地，招商时不具备优势，其生产要素又被周围兄弟城市吸食。 其次，碍于行政区划的限制，巢湖周边区域城市，比如芜湖和马鞍山，发展和辐射都遇到了瓶颈。马鞍山市由于沿江岸线资源被马钢企业消耗殆尽，非钢产业发展遭遇瓶颈，想跨江向巢湖市的和县区域发展；芜湖想在长江北岸建设沿江工业区及物流中转中心，但沿江北岸的和县和无为县属于巢湖市管辖。 最后，省会城市合肥亟需突破现有的地域范围，扩大城市规模，发展成为区域性特大城市，起到省内龙头作用。 根据一些媒体报道，当时拆分过程中最大的困难可能在于政府官员的人事变动，尤其是地级巢湖市直接撤销，原市级机关干部的去向问题涉及到很多利益纠葛。地级巢湖市共有49个工作机构,其中,政府工作部门30个，直属机构9个，加上事业单位等，需分流的公务人员较多，如何消化吸收是个大问题。 当时政府方面给出的解决方案是：处级、科级及以下人员,分流至省直、合、芜、马和县级巢湖市,也可申请去省内其他地市,正处级原则上安排实职;50周岁以上或满30年工龄可自愿提前退休或离岗;市直属事业单位及其工作人员、机关工勤人员,全由合肥市接受。 尽管过程中遇到了一些阻力，整体来看这次合并对于区域经济的带动作用还是很明显的。尤其在产业发展方面，巢湖拆分之后，合肥、芜湖、马鞍山三个城市正式连在了一起，实现无缝对接。这三个城市本身的产业结构较为相似，连接之后便利了产业链的完善和协调产业布局规划，形成互补优势。 对于西咸一体化而言，有专家认为可以仿照安徽“三分巢湖”的做法，巢湖和咸阳本身都是地级市，西安和合肥也是比较合适的对标城市，地级市直接撤销在我国的行政区划调整上是非常少有的案例。 不能忽略的是，咸阳和巢湖的情况不同，巢湖历史上四个县之间的经济发展相对独立一些，向心力不强，咸阳本身的历史地位高，原住民的内部文化认同感强，内部阻力大，陕西省的“城墙思维”和行政壁垒意味着合并之路有更多的阻力要去克服。 再来看一个案例。2016年5月，经国务院及四川省人民政府批准，简阳市由成都市代管。这一调整的导火索被认为是成都天府国际机场的开建。 成都作为我国最大的几个内陆城市之一，没有海航路线，借助长江的出海口也太远，运输能力有限。要强化自己的国家级中心城市地位，必须在航空领域下大力气，充分开发航空运输能力 。当时仅有的双流机场每年的客运量已经达到了 5000 万人次，濒临饱和。而且双流机场由于空域条件的限制，也无法继续扩建，因此成都必须要有第二个机场。 新机场的选址就定在了简阳市区域，只有将简阳市的管辖权交由成都代管，才能给天府国际机场的规划、建设与运营管理提供更好的技术条件，更大力度的政策支持，以及充足的资金支持。与此同时，简阳作为其区域载体，其经济发展也会随之被带动起来。 和巢湖、咸阳的情况相比，简阳的特殊之处在于它之前是由另一个区域城市资阳市代管的。这次调整最大的阻力也来自资阳，在划归成都代管之前，2015 年资阳市 GDP 为1270 亿元，简阳市 GDP 为 401.5 亿元，占资阳 GDP 总量的 31.6%，在资阳市四个地区中排名第二，略低于雁江区的 410 亿元，远高于安岳县和乐至县。 而一年后，2016年简阳划归成都，资阳市 GDP 掉下了千亿俱乐部，仅为 943.44 亿元。很显然，直接将简阳从资阳市划出去，必然会极大地影响资阳市的地区整体实力以及后续的相关发展规划，这无疑是资阳市政府方面不愿意看到的结果。 但成都和简阳之间，是一拍即合的。一方面，成都要突破空间发展的瓶颈，其“东进西拓”的战略需要简阳作为重要的支撑点，另一方面，成都本身的经济辐射能力和政策优势也使得简阳人民心生向往，他们迫切想要通过依附于成都来提高生活水平，享受更好的经济条件。 在这个城市大融合背景下，一些人和事物的命运也陡然发生了变化。简阳市芦葭镇本身是个典型的传统农业小镇，镇上的青壮年劳动力大都选择外出打工，暮气和破败，一度侵蚀着这个小镇。 而随着天府国际机场在附近开建，这里迎来了前所未有的关注和发展契机。镇上的聚香园饭店今年4月本已辞退了所有服务员，濒临关门，现在居然也奇迹般“起死回生”了，新聘了6名服务员，仍不能满足需要，现在吃饭都得提前预订。 芦葭镇的一份统计显示，当年 6—9月，全镇新增店铺25家，社会零售品消费总额同比增长35%，银行存贷款余额同比增加254%，租房数量同比增长387%。 我们再来从更长远和宏观的数据来看下本次调整对于简阳和成都的经济发展的作用。2019年上半年，简阳实现地区生产总值237.3亿元、增长 8.9%，增速分别高于全国、全省、成都市 3.6 个百分点、1.0个百分点、0.7 个百分点。 而成都的东进区域773 个开工项目共完成固定资产投资 612.4 亿元，增幅超全市9.0 个百分点。 这个案例里，推动调整完成的主要推动力在于成都自身强大的经济向心力和区位优势，尽管存在外部阻力，简阳人民内部却是自发地愿意归入成都代管。一句话，打铁还需自身硬，对于西安来说，发挥好中心城市的辐射力，加强经济吸引力，才能让一体化的道路更为顺畅。 总之，“西咸一体化”不是简单的两个城市做加法，而是要真正破除区域间的阻隔和行政壁垒，实现更高层面的融合和互通，让生产要素充分流动起来，构建产业结构完善、创新互惠互利的大都市圈。 一体化的制度设计需要两地政府摒弃“城墙思维”，立足当下，放眼未来，真正意识到西咸二地是休戚与共的“命运共同体”，不能以邻为壑，合力谋发展才是当务之急。  |
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