国土空间规划体系中的规划理论发展与行业变革

编者按

2018年，随着《国务院机构改革方案》的出台，国家正式组建自然资源部，整合相关空间规划的编制和管理职能，建立统一的国土空间规划体系并监督实施。这一变革必将对我国的城乡规划机构建设与行业发展产生重大和深远的影响。本文在阐述建立国土空间规划体系及其对规划理论发展意义的基础上，通过分析作为国土空间规划子系统的城市规划的空间范围、“去总体化”、政策设计等理论变革，总结出这些理论变革在宏观和微观层面对规划实践的影响及给城市市规划行业带来的发展契机。

一、建立国土空间规划体系
及其对规划理论发展的意义

☞ （一）建立国土空间规划体系的意义

中央提出构建统一的国土空间规划体系，前所未有地将由陆域和海域形成的统一的国土空间加以整体规划，并形成以生态保护红线、永久基本农田保护红线和城镇开发边界3条界线管控的三大核心资源功能区为主体的保护与利用体系。国家建立国土空间规划体系的意图无疑是明显的，一方面是保障国家的生态安全和粮食安全，另一方面则是促进国家转型发展和提高城市化的质量。

党的十九大报告深刻阐述了生态安全的重要性，指出要“坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全做出贡献”。在生态环境已成为关系党的使命宗旨和关系民生的重大问题的情况下，生态安全成为国家安全体系的重要基石。无论是在古代还是在现代，生态安全对国土安全的影响都是十分明显的，因为没有肥田沃土、绿水青山的国土是不安全的国土。生态不安全会直接影响国土的质量和实用价值，进而影响生产力发展水平和可持续发展能力。生态安全也是资源、能源安全的重要基础。生态系统作为人类生存和发展的客体系统，构成人类生存和发展的空间，是人类生产资料和生活资料的来源。维护好生态安全，才能以健康稳定的生态系统为经济社会发展提供充足、稳定、可持续供给的资源、能源。粮食作为人类赖以生存和发展的必备物质，重要性不言而喻，其关系到国计民生，是经济和社会发展的基础。司马迁说道“国以民为本，民以食为天”，粮食既是食品，也是特殊的商品，是经济发展和政治稳定的重要物质保证。对一个人来说，粮食是生活的基本需要；对一个国家来说，充分维护好粮食安全，反映了一个政府的执政能力。粮食安全要求粮食产量足够多、粮食供应要稳定，以及对粮食有需求的人有获得粮食的能力。对一个国家而言，粮食安全具有政治、经济和军事等多重意义。

1935年，地理学家胡焕庸提出的胡焕庸线首次揭示了我国人口分布规律，即该线东南半壁约36％的土地供养了全国96％的人口，西北半壁约64％的土地仅供养了全国4％的人口，二者平均人口密度比为42.6∶1。20世纪80 年代的人口普查数据显示，我国东半部土地面积占全国土地面积的42.9％，居住着全国94.4％的人口；西半部土地面积占全国土地面积的57.1％，居住人口仅占全国人口的5.6％。2000年第5次人口普查数据显示，胡焕庸线两侧的人口分布比例与70年前相差不到2％，但胡焕庸线东南半壁生存的人口已远不是当年的四亿三千万，而是十二亿两千万。虽然我国拥有960万平方公里的国土，但真正适合人类居住生存的空间却仅为300多万平方公里。可见我国国土空间资源分布及其价值存在着巨大的地理差异，这种地理差异成为中国国情的基本特征，与其相应的生态安全和粮食安全无疑是我国可持续发展所面临的最关键挑战。

改革开放以来，我国城市化快速发展，2011年城市化水平首次突破了50％，近年不断提高到近60％，超过了世界平均水平。但从户籍人口城市化率看，2017年国民经济统计公报显示，户籍人口城市化率为42.35％，提高了24.45％。城市经济也大幅发展，1978年城市经济占整个国民经济总量的36％，2018年的城市经济已占到国民经济总量的80％，大幅度地翻了一番。从经济增长率和户籍人口城市化率看，过去40年的经济增长率高于人口城镇化率近20个百分点，说明城市的经济增长领先于城市的人口增长。值得关注的是，对比城市建成区面积和城市人口的增长率，土地城镇化的速度明显快于人口城镇化的速度。1978年，我国农村人口为7.9亿，城市人口为1.7亿；2018年，农村人口为5.7亿，城市人口为8.1亿，城市人口增长了4.76倍。但从土地城市化的扩张规模看，1981 年我国城市建成区面积为7438km²，2016年城市建成区面积为54331km²，增长了7.3倍，大大高于城市人口增加级数。相关统计数据也表明，1980～2010年的30年间，全国城市建成区面积的年平均增长率为6.3％，远高于同期城镇人口的年增长率4.21％和城市化的年增长率3.11％，一定程度表明了城市化过程中土地开发脱离了人口城市化的需要。由此可以看出，我国城市化发展过程中存在资源保护与利用不平衡的问题，正如党的十九大报告指出，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。

基于长期以来我国的基本国情，建立国土空间规划体系，对平衡资源保护与利用、提升城市化质量、保持国家长期稳定及可持续发展都具有重大意义。

☞ （二）建立国土空间规划体系对规划理论发展的推动

同西方城市化进程特征相似的是，我国城市化水平达到60％后，全面进入了追求发展质量的“精明增长”阶段，也就是讲求生态、社会和经济效益的均衡发展。这和当前国家顶层设计强调的“五位一体”总体布局和生态文明发展观是一个指向。

城市规划理论的丰富与发展，历来都是与国家和城市的发展密切相关的，并以服务发展为目标和取向。国家的发展理念发生转变，城市规划的理论与方法必然相应发生改变，以及时发挥指导规划和推动社会实践的作用。“不论任何时代，城市都主要是为那个时代的社会制度服务，体现出那一个时代的社会精神。且城市规划的理论，一切城市规划的技术和艺术，无一不是在这个大前提下产生的。”纵观西方国家近百年来的城市规划理论发展，实际上也是借由社会、经济、环境等发展目标和价值取向的转变而相应转变与适应并取得不断的完善。不同学者的研究结果都指向了相同的发展趋势，就是规划理论研究已进入研究社会、经济发展与生态的关系，以及人和生态的关系的阶段。

从检讨的角度看，21世纪以来的城市规划，基于以追求城市经济发展为主的价值取向，表现出明显的“过度”倾向，也就是过度的城市规划，其典型代表之一就是风靡一时的“城市空间战略规划”，或者是“城市发展战略规划”。“城市空间战略规划”虽然也是以全域资源的合理保护与开发为前提，但战略规划的结果主要还是着意于谋求城市空间的快速拓展。这种过于突出以城市为主角的“大规划”，其副作用之一就是导致在国土空间层上出现了“多规不一”问题，以及基于城市政府“以土地换财政”的需要，城市在发展中对国土空间的其他重要资源(如生态资源、农业资源等) 的过度侵蚀和影响，因此也才出现了中央号召下的“多规合一”地方试点工作，这为建立国土空间规划体系提供了实践基础。

因此，基于生态文明发展理念，国家提出构建国土空间规划体系，清楚表明城市发展所依赖的空间载体，应作为国土空间的有机组成部分加以看待，也就是城市发展空间是国土空间规划体系的一个子系统，与生态、农业等其他资源子系统形成有机整体。这样一种框架性的空间体系构建，势必对城市规划产生相应的影响，特别是在城市规划的程序理论和机制理论方面。几年前，国内有学者提出“反规划”理论，一时哗然。实际上，其核心要义并不是改变规划的范式理论，而是在生态安全观下对规划程序理论的改变。建立国土空间规划体系，将对城市规划的程序理论和机制理论产生积极的影响，同时也将给城市规划的实践工作带来相应的变革和机遇。

二、国土空间规划体系中的规划理论变革

尽管城市规划已被纳入国土空间规划体系，但其自身的基本理论并不会因此产生体系性或技术性的突变。因为原来强调的“多规合一”中的各个规划，自身都有各自的规划重点和技术路线，以城市空间统筹布局为核心的城市规划也是如此，将继续保持专业的理论和实践特征。但由于发展理念的转变，同时城市发展本身也进入新的阶段，纳入国土空间规划体系后的城市规划，在理论外延和内涵上会相应产生协调性的调整，这需要引起规划学界和行业的高度关注，毕竟大量的国土空间规划实践正在开展或行将开展，及时对城市规划理论加以调整和完善，才能发挥其对实践的指导作用，以及对城市规划行业发展的引领作用。

☞ （一）城市规划的空间范围

国土空间规划体系设定的城镇开发边界，与原来编制城市总体规划时划定的城市规划区，既有一定相似性，也有本质上的不同。相同的是两者都是界定城市发展空间及实施规划管理的范围。不同的是，城市规划区的确定主要是着眼于因城市发展的需要而加以控制的范围，而城镇开发边界则是在优先保护好生态和农业等本底资源的基础上限定城市的空间发展范围。

在国土空间规划中统筹安排三大保护与开发空间时，需要确立和展现科学的发展观。首先，基于“绿水青山就是金山银山”的发展理念，在国土空间规划中保护生态资源与环境是第一位的，是生态文明要求的基本体现；其次，国家历来对基本农田采取最严格的保护政策，则表明了对基本农田保护的优先；显然，最后才是考虑城镇的发展空间。3种资源空间划定的排序反映了对国土空间保护与利用的价值观，即优先强调人与生态的和谐关系，而这种价值取向同样被要求应用于城镇开发边界内的规划与建设行为。这是城市规划程序理论变化的表现。在原来的城市总体规划中，规划区的范围是城市发展空间的规划控制范围，也是实施城市规划管理的法定范围。在国土空间总体规划中，城镇开发边界一定意义上讲相当于原来的“规划区”的概念。只是，过去的规划区的划定，更多是基于城市发展自身的考虑，而现时的城镇开发边界则是在保障生态环境、资源与农业安全的基础上，允许城市发展的范围。二者虽然都是对城市空间发展的界定，但出发点和形成过程的差别，则体现国家发展理念的进步和城市转型发展的必然要求。

☞ （二）“去总体化”与城市空间弹性发展

中央文件明确规定，除了各级国土空间总体规划外，就是详细规划和专项规划，不得编制其他类型的总体规划。显然，这样规定的用意无非是避免重蹈“多规不一”的覆辙。在国土空间总体规划中，城市空间成为其中的一个子系统，从目前国家有关部门发布的相关规定看，城市空间规划在国土空间总体规划中体现的内容和深度，相当于原来城市总体规划纲要阶段成果的内容和深度。那么，现在的国土空间总体规划编制后，是直接进入详细规划编制阶段？还是需要有个过渡层次呢？目前有些城市的国土空间规划编制管理提出了增加分区规划层次的做法，准确地说是“城市空间分区规划”，这一层次的规划内容和深度，即相当于原来的城市总体规划的内容和深度。所以，从一定程度上讲，城市空间发展有“去总体化”的趋势，即不再片面强调城市发展空间对国土资源利用的优先地位，而是要求城市发展空间以协同于国土空间的其他资源为前提。但由于城市发展本身具有相当的系统性和复杂性，城市空间子系统的运行和控制依然是城市规划专业的理论与实践的重点所在，只是伴随着国土空间规划体系的建立，其自身的理论和实践也会发生相应的调整与变化。从中央文件的规定看，一方面是划定城镇开发边界，平衡国土资源保护与利用，限定城市空间发展的底线；另一方面则是赋予城市空间发展更多的弹性。中央文件指出，国土空间总体规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上做出的安排，详细规划是对具体地块用途和开发建设强度等做出的实施性安排，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可及进行各项建设等的法定依据。从规划实施看，详细规划是规划管理的法定依据。可以这样理解，在一定程度上，在国土空间总体规划划定的边界底线内，详细规划赋予了地方政府实施城市空间规划时更大的弹性，因为详细规划遵照总体规划，但详细规划的确定与调整权属于地方事权。

因此，对于城镇开发边界范围的确定，笔者赞成因地制宜、留有弹性。城镇开发边界范围不应只是城镇规划建设用地加上少量的有条件建设用地，而应是在划定生态保护红线和永久基本农田后，留给城市发展更大的弹性空间范围。建设用地指标自上而下的层层分解等，实际上就控制了城市建设用地空间的肆意增长，但在具体空间的落地实施、适应市场需求及各种不定因素等方面，应赋予地方政府更大的灵活性，才能真正发挥城市规划保障国家政治、社会和经济发展的积极作用。当然，这种作用的发挥是在保全生态环境和农业安全的前提下形成的，这是城市规划机制理论变革的体现。

☞ （三）从战略选择转向战术制定

我国的城市化水平从改革开放前的不到20％发展到现在的60％，很大程度表明了各种等级城镇的城市空间结构已经从雏形发展为初步定型，从城市起步发展的空间战略选择进入城市空间精细发展的战术制定，也就是进入城市空间的转型发展阶段。这个阶段，城市空间发展的重点不再是选择方向和拓展增量，而是追求城市空间内生发展的质量。所以，国土空间规划体系中的城市空间发展，也就不再是以增量拓展为主要发展逻辑和技术路线。城市空间规划也无须再去进行模型预测、推算未来20年的人口指标和用地指标，因为原来的土地利用总体规划就采取了相近的技术路线和预测模型等进行测算，加上各级土地指标都采取了最严格的层层分解、不得突破的原则，所以城市规划基本上不需要在土地指标上做文章，而应重点对给定土地指标下的空间发展进行研究，包括为实现给定的经济、社会和人口等目标，对土地空间加以合理统筹布局和集约节约利用等。相较于原有的城市规划理论，笔者以为，城市规划的学术研究重点应从原来的宏大叙事、强调战略转向精明精细、关注战术。按照国土空间规划工作要求，相应建立国土空间规划实施的动态化评估机制，同步促进对城市规划实施绩效的评估，未来应进一步将土地利用与经济产出、人口增长等指标同步统计、捆绑评价，并以此作为城市土地指标调控的重要依据，实现战术设计支撑下的城市规划及其实施绩效评估，改变土地城市化快于人口城市化、高于经济增长水平的低效城市化局面。

☞ （四）存量规划的政策设计

基于城市发展的精明增长和精细化管理要求，城市规划的理论和实践焦点自然转向城市内部的存量空间与建成地区，于是城市更新、存量规划也就成为规划工作转型的重点方向。对于城市转型发展，存量规划的意义自不必说。但由于我国现行的土地政策、规划政策等主要是为过去30多年的城市空间增长型发展模式服务，存量规划及其实施面临种种困难，并且由于存量规划存在的障碍，地方政府纷纷走回寻求土地增量发展的老路。划定城镇开发边界的重大意义就是限定城市空间蔓延的底线，但实际中城市空间发展经常会无法按照所谓合理的规划布局加以实施，乃至要突破划定的空间边界，即常说的“突破总规”。主要原因在于，对于城市空间发展，增量部分容易测算和实施，而存量部分由于市场的不确定性和无法预期，以及土地政策、规划政策和其他城市管理政策的缺失，既不易测算，也不易实施。比如，城市更新必然要触碰大量有土地使用权的业主及相关土地收储，或建筑的再利用和改造等，但多数缺乏现行政策依据；在土地再开发功能符合兼容规定的情形下，市场的选择也是不确定的。甚至在增量空间拓展方面，由于涉及农村村庄征收、拆迁和安置等复杂因素，也存在空间发展预期的不可控和不可测。从本质上讲，城市更新的实施重点不是空间设计而是政策设计，特别是需要有精细化和创新性的土地政策支撑。城市规划作为土地、空间发展公共政策的特点，在存量规划及其实施方面表现得尤为明显。国家建立国土空间规划体系，整合土地及规划管理职能和机构，恰可为城市更新发展提供有利的机制保障。基于精明增长的城市发展理念，探索存量规划理论将有助于深化城市规划理论。

综上分析，从当前和未来发展趋势看，城市规划理论转向关注规划过程中人与生态环境的和谐、多方利益者的协调，以及追求城市精明增长等，与西方国家后期的城市规划理论转变过程具有一定的相似性，反映了不同阶段城市规划发展的共同规律，这些都应成为未来城市规划理论变革的方向。

三、规划行业变化与发展契机

如上所述，建立国土空间规划体系，具有超越传统区域、城市规划的重大意义。国土空间规划的空间对象和技术内涵也不同于城市规划，同时城市规划作为国土空间规划体系的组成部分，势必受到一定程度的影响并发生改变。城市规划的变革包括理论变革和实践变革两方面，理论指导实践，实践则与行业发展形成直接关联。国土空间规划涵盖生态环境、农业生产、区域与城市、海洋资源等多系统、多要素。从开展实践的角度看，国土空间规划必然需要多学科的协同配合，才能完成全覆盖、全要素的资源空间规划。从目前国家有关部门发布的规划技术导则看，至少在国土空间资源的保护与利用分类标准方面，国土空间规划本身就是一个庞大而复杂的系统，基本上不可能由单一专业主导和独立操作( 表1，表2)。

表1 市县国土空间规划分区

表2 国土空间规划用途分类框架

注：按照资源利用的主导方式分为农林用地、建设用地、自然保护与保留用地、海洋利用、海洋保护与保留5种类型，对应28种一级分类、 102种二级分类及24种三级分类。

我国目前从事空间规划的机构主要有三大类型，即城市空间规划研究机构、土地资源规划研究机构和海洋空间规划研究机构。海洋空间研究主要涉及沿海省市，因此此类机构多为国家级和省级。城市空间规划研究机构由于具有服务各级城镇发展的针对性，具有普遍性和广泛性，包括国家级、省级和市级等。土地资源规划研究机构由于业务面较为单一，一般多为土地管理部门的内设技术服务机构，不管是服务面还是专业技术的复杂性，都不如城市空间研究规划机构。

相较而言，城市规划研究的空间对象虽然只是国土空间的一部分，但由于城市内外部兼具的系统性、复杂性，在空间规划体系、理论和实践转型发展过渡期间，以城市规划专业机构为主体开展国土空间规划实践是可行的选择。在之前全国范围的“多规合一”试点工作中，以城市空间规划为主体开展空间资源整合的，也多取得试点成效。但仅仅依托城市空间规划研究机构试图完成全域的国土空间规划任务，显然是不够的。因此，多学科协作、多专业配合及多专题研究成为当前一些城市开展国土空间规划的主要工作方式。

从宏观层面看，传统的城市规划专业机构可拓展成为开展国土空间规划的主要力量。结合规划理论的变革，一方面需要加强多专业协作，与生态、环境、农林、海洋等专业技术紧密配合，拓展“规划中的理论”，形成国土空间规划理论；另一方面，需要针对国土空间资源规划的其他专业技术门类，快速拓展自身的专业面，并与其他门类资源专业部门开展协作。当前，从实践需要和业务拓展出发，部分城市规划设计机构正转型为国土空间规划机构，这是规划行业积极发展的体现。从微观层面看，规划理论变革也同样推动城市内部的空间规划实践。在我国，从某种意义上讲，城市规划属于地方事权，而土地政策属于国家权力。地方的城市规划与建设发展需要有弹性，以适应市场发展需求。城市精细化发展趋势要求城市内部空间发展与国家土地政策密切配合，特别是要对现行的土地管理政策进行细化和创新探索。例如，城市内部低效用地的变性再开发政策、可操作的使用权退出与转让机制，以及城市社区的有机更新、建筑机能的改善提升等，都需要有相应的土地和规划政策支持。只有切实推进城市内部空间的更新和再发展，才能真正落实生态环境保护、城镇开发边界等，否则资源空间边界控制就会形同虚设。因此，加强空间规划设计与土地政策设计的结合，将有力推进城市内部空间的改造与再生，这也成为规划行业业务拓展和精细化发展所在。

从实践变革看，随着国土空间规划体系的建立，原有的城市规划实践工作体系并不会产生大的改变。反而在国土资源空间的宏观层面和城市内部空间的微观层面，大大拓展了相关资源空间规划的专业面，细化了与城市经济和土地方面有关的政策设计。这些都为原有的城市规划行业和机构带来了发展的新契机。

 四、结语

概括而言，建立国土空间规划体系，城市规划成为国土空间规划的一个子系统，规划对象的边界受到协调性的约束，同时贯彻落实新发展理念等要求，促使城市规划理论变革。国土空间规划带动城市规划发展并强化海陆全域统筹、生态保护优先、集约节约利用资源和城市更新发展等新理念和新理论。同时，规划实践也相应发生转变，一方面是宏观层面的专业拓展，增强对“山水林田湖草”等全要素资源统筹规划的工作能力；另一方面是微观层面的政策设计，增强实施城市更新、提升城市转型发展的能力，这为规划行业及相关机构的发展指出了方向。而国家顶层设计将城市规划与土地、海洋资源规划管理职能有机整合，为城市规划的行业发展提供了更广阔的空间和更有利的平台。因此，城市规划行业应把握好变革发展带来的新契机。

文章来源：规划师杂志