关于预付卡跑路归口单一执法部门查处的答复

吕航委员：

您提出的《关于预付卡跑路归口单一执法部门查处的提案》已收悉。现将办理情况答复如下：

预付卡以预付和非金融主体发行为典型特征，按发卡人不同可划分为两类：一类是专营发卡机构发行，可跨地区、跨行业、跨法人使用的多用途预付卡；另一类是商业企业发行，只在本企业或同一品牌连锁商业企业购买商品、服务的单用途预付卡。目前预付卡发行的监管部门主要是商务、市场监管、人民银行、税务、公安等部门。商务部门依据《单用途商业预付卡管理办法》负责本行政区域内单用途卡监督管理工作。市场监管部门依据《消费者权益保护法》《侵害消费者权益行为处罚办法》等法律法规对预付卡发行过程中的虚假宣传、消费侵权、格式合同违法、恶意欺诈等违法行为进行监管。人民银行依据《中国人民银行法》、《人民币管理条例》、《非金融机构支付服务管理办法》等法律法规规定对多用途预付卡发性进行监督检查，未经人民银行批准，任何非金融机构不得发行多用途预付卡，一经发现，按非法从事支付结算业务予以查处。公安部门依据《刑法》等相关法律的规定对预付卡发行过程中违法行为较为严重构成刑事犯罪的进行立案查处，追究其刑事责任。

总体看，预付卡作为商业企业一种重要的营销方式，在商业零售、住宿餐饮、教育培训、休闲娱乐等服务性行业较为普遍，对扩大市场、促进消费、便利支付发挥了积极的作用。但同时预付卡市场也存在监管不严、缺乏风险防范机制等突出问题，严重扰乱了经济秩序和社会稳定。

1.监管范围没有全覆盖，存在监管盲区。目前作为主要执法依据的《单用途商业预付卡管理办法（试行）》规定的监管对象是规模型企业、集团型企业、品牌企业这三种企业法人，监管主体为各级商务部门，但对目前实际发售预付式消费卡券最多个体工商户，却没有规定在该办法的规范调整范围内。同时《单用途商业预付卡管理办法（试行）》仅仅规定对从事零售业、住宿和餐饮业、居民服务业三大类企业发行预付卡进行监管，但预付卡问题高发领域的的健身、美容美发、教育培训等行业都未被列在监管范围内。同时还规定“单张记名卡限额不得超过５０００元”，超过额度的不在监管范围；如“年度年营业收入５００万元以上”的企业法人，对低于这一额度的企业也不在监管范围。以上因素导致大量预付卡发行主体排除在监管范围外，监管盲区较多。

2.监管手段力度不够。《单用途商业预付卡管理办法（试行）》规定，一定规模的企业发行预付卡需在发行后３０日内到商务部门备案，并按预收资金的一定比例向商业银行存入存管资金，以对企业违规形成约束。但现实中企业备不备案基本靠自愿自律，资金使用用途无法跟踪。且《办法》对单用途卡各类违规行为的最高处罚上限仅为3万元，这对一个发卡金额动辄数十万、上百万的企业而言，处罚力度过弱，违法违规成本低甚至无成本，导致众多不法经营者肆意妄为。

3.相关法律法规不够完善。目前，在单用途商业预付卡领域，适用的是《单用途商业预付卡管理办法（试行）》（商务部令2012年第9号）（以下简称《办法》）。就效力层级来看，《办法》仅是一部部门规章，缺乏上位法支撑，且在行政诉讼的实践中往往居于不利局面。    

当前在建设社会主义法治国家大的时代背景下，作为市场监管部门，依法行政和依法履职是历史使命，如何加强对预付卡发行的监管和违法行为的执法力度？健全和完善相关立法是前提和基础。据了解2018年7月27日上海市已制定出台了《上海市单用途预付消费卡管理规定》，这是我国首部出台的预付卡地方性法规，《规定》中明确了商务、文化、体育、交通、旅游、教育等部门（以下统称单用途卡行业主管部门）按照市人民政府确定的职责分工，负责各自主管行业、领域内单用途卡经营活动的监督管理工作。围绕您在提案中指出的预付卡跑路归口单一执法部门查处的问题，下一步我们将积极协调商务等部门对接相关国家部委和我省地方人大政府的立法计划，结合我省实际，聚焦突出问题和薄弱环节，学习借鉴上海等兄弟省市预付卡地方立法的成功经验，持续加强调研，抓紧研究论证，适时推动出台符合我省具体情况和实际需要的相关地方性法规或政府规章，为打击预付卡领域违法行为，促进我省经济社会稳定发展提供坚强的法治保障。

1.明确监管部门和处罚主体。就目前基层执法队伍现状来看，全国各地根据《深化党和国家机构改革方案》(中发〔2018〕11号)中提出深化行政执法体制改革要求，整合组建了市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输和农业五支综合执法队伍。同时根据您的“有关预付卡跑路归口单一执法部门查处”提案建议，并借鉴上海在地方立法中已明确的“对商务领域的单用途卡经营活动违法行为的行政处罚，由市场监督管理部门负责实施；文化、体育、旅游领域的单用途卡经营活动违法行为的行政处罚，由文化综合执法机构负责实施”的相关规定。我们将根据当前基层综合执法队伍改革成果，积极协调相关部门建议在我省人大和省政府地方立法中明确商务、文化、体育、旅游领域预付卡经营活动的监管主体和处罚主体，相关违法行为归口统一相关执法部门查处，切实提高执法效能，填补监管空白，真正加大处罚力度。

2.扩大监管范围，除原有的企业法人外，将量大面广的个体工商户纳入预付卡监管范围。

3.增设准入门槛，提高商家发售预付卡的准入门槛。可以对经营者的成立期限设定一定条件，如成立三年以上的企业方可开展有关预付费消费的经营行为。对经营者及其高管人员设定一定门槛，如要求经营者在经营期间无重大违法违规行为、无欺诈消费者行为，高管人员不存在欺诈消费者的不良记录。

4.建立银行的预付卡资金第三方独立存管制度。银行作为独立的第三方对卡内余额的资金进行监督、管理、保护。强化专用存管账户要求，降低发卡主体因经营不善等原因对消费者权益产生影响，增加规模发卡企业强制资金存管或履约保证保险条款。

5.加强信用监管、联动监管，建设全省统一的单用途卡协同监管服务平台。通过监管服务平台对预付卡消费动态监管提供技术和信息保障。如经营者有因停业、歇业或者经营场所迁移等原因未对单用途卡兑付、退卡等事项作出妥善安排，未提供有效联系方式且无法联络的，应当将其列入严重失信主体名单，并通过信用信息公示平台标明对该严重失信行为负有责任的法定代表人、主要负责人和其他直接责任人的信息。

最后，再次感谢您对我们市场监督管理工作的关心和支持，敬请今后多提宝贵意见。

 河南省市场监督管理局

 2020年5月26日