独家 | 片区开发项目的重点、难点及实施建议

作者：朱静

近年来在严防地方政府违规举债和隐性债务的大背景下，大量ABO+F+EPC综合开发模式迅猛出现，中标社会资本大多为投融资和建设能力强的央企、地方国企，动辄是上百亿甚至几百亿的项目。随着我国十四五序幕的拉开，各地政府也在陆续发起片区开发项目，且受到了社会投资人的高度青睐，这些项目也因投资金额巨大、项目内容丰富等格外引人注目。但也是基于片区开发项目投资金额巨大、需建设的子项目内容繁多等原因，项目启动前期资金需求量较大，存在政府融资平台投融资能力不足，项目启动前期所需大量资金无法解决、项目收益无法实现收支平衡、项目回报机制存在违规风险等诸多问题。为此，笔者希望通过对片区开发项目实施中遇到的重点及难点问题进行分析，并提出片区开发项目实施的建议，以期对项目的各参与机构，尤其对政府与社会资本起到指导和借鉴作用。

一、实施片区开发项目应把握的重点

结合笔者的实务经验，在实施片区开发项目时，需要把握好以下重点事项：

1、深刻理解地方政府和经济发展需求

可以说每一个地方片区开发项目的启动和实施，都肩负着光荣而重大的历史使命，对一个地方政府来说，都是意义非凡而深远的。因此，在具体实施片区开发项目时都需要从国家战略、地区总体规划和经济发展的实际状况出发，运用系统性思维，科学决策，通盘考虑，整体运作。

一般的片区开发项目都要求在3-7年的时间内完成至少几十亿甚至几百亿的基础设施和公共服务设施配套工程建设任务。在严控地方政府债务风险，政府短期财政能力不足的情况下，解决片区开发前期启动所需的大量资金和开发建设过程中一系列重点、难点等问题，就迫切需要在加快土地收储、征地拆迁工作、顶层规划和城市概念规划、制定土地开发计划与投融资规划的同时，运用依法合规的片区开发模式，通过公开方式选择综合实力强的投资人，与政府授权的城投公司签订特许经营合同，快速启动项目的投资建设。

2、合理确定项目的总投资

影响片区开发项目总投资额确定的因素主要有三个，一是项目的规划与可研；二是项目涉及的土地出让；三是城投公司与央企合作模式与融资的综合能力。在项目策划阶段，项目总投资的最终准确和科学合理的确定，将随着多规合一上位规划-项目建议书-立项可研-选择社会资本-土地开发与投融资规划的统筹协同过程中，从匡算-估算-概算-预算而逐步细化精确。

因此，在项目的前期策划过程中，需统筹国土空间与城乡规划、项目建议书、立项可研、土地开发计划与投融资规划等，整体考虑、统筹安排，通过优化各子项目的投入金额，最终确定片区开发涉及的工程建设项目的总投资。

3、正确选择项目的运作模式及投融资模式

片区开发项目内含大量的拆迁安置、基础设施等工程建设项目，项目投融资需求量较大。因此，如何规划项目的运作模式以及投融资方式及路径以保证项目开发建设资金的需求，是项目实施的重中之重。根据《中华人民共和国预算法》、《政府投资条例》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）等财政预算管理、地方政府融资举债管理以及PPP、专项债等法律法规以及相关政策文件的规定和要求，目前片区开发的投融资模式主要包括政府授权的ABO、特许经营投资人+EPC模式、以及根据财政能力和各种政策资金对于具体子项目的政策组合运用。因此，依法依规选择好项目的运作模式是至关重要的。实务中片区开发项目常见的运作模式与交易结构为：ABO模式与投资人+EPC的合并使用，即政府授权城投公司发起片区开发项目，城投公司依法依规公开选择投资人成立合资项目公司进行片区开发的投资建设和运营。

4、合理确定项目的合作期限

影响合作期确定的因素主要包括：项目投资规模、土地报批和征拆时间、土地出让规模和投融资时序及资金投入峰值、政府财政能力、政府方投资及投入的合理合规性、社会资本方的投资收益回收期与特许经营服务费的支付安排等。

通常片区开发项目的合作期有5-10-20年，特许经营期最长30年，其中，根据项目投资总额大小，建设期一般确定在3-7年，一般不超过8年，也可根据资金平衡与产业的发展需要再适当延长。在地方政府与城投公司的发展战略、城市经济快速发展要求下，考虑到片区开发模式需要结合土地出让金、房地产与产业发展三大支柱的相互支撑关系，基础设施建设配合土地价值提升的关键窗口期通常为3年至5。合作期超过10年后，城市开发将进入平稳运营期，城市综合运营、人气兴旺、产业集聚带来增量经济的税收，形成可持续发展态势。

5、合理设置项目资本金比例与回报机制

根据国家相关政策要求，项目资本金比例标准最低为20%，除此外主要考虑金融机构等方面的因素，计算口径可能根据放贷政策适当调整，整体项目规模依据主要是可行性研究报告的总投资估算以及政府的前期投入等因素，确定项目资本金的比例设置，如前期政府拆迁安置的费用较高，也可以考虑适当提高一定比例的资本金。

6、合理确定政府方与社会资本方的合作边界

在片区开发项目的前期策划准备阶段以及招标选择社会资本之前，需要明确双方权利义务边界条件、风险责任承担、项目公司组建、项目建设、项目运营、涉及的土地、税收、绩效考核等各主要边界条件。一般来说，政府方主要负责项目发起、项目前期策划、投资项目的审批管理、编制规划可研、土地报批、土地征拆及出让管理、地方各部门审批和群众关系协调、保障建设施工条件、产业发展扶持政策等；社会投资方主要负责项目的投资、建设、运营、产业导入等。

7、片区开发项目涉及的“土地开发”

土地开发是片区开发项目实施的最为关键的问题之一。土地一级开发需要遵守自然资源部、财政部的一系列相关规范性政策的规定，如《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号)、《土地储备资金财务管理办法》（财综〔2018〕8号）《土地储备项目预算管理办法（试行）》（财预〔2019〕89号）等规范性文件的规定和要求。土储中心和社会资本、房地产开发商需要对土地出让价值进行合理的评估，合理预测区域经济协同发展、城市规划与运作水平、TOD-EOD，产城融合形成的地区吸引力对产业发展与房地产价格产生的影响。

8、片区开发项目的“投资人”采购

片区开发项目一般是通过政府采购平台招采“投资人”，采购方式为公开招标，项目的竞价标的根据具体项目特征及与潜在社会投资人的谈判磋商，一般有投资回报率、勘察设计及施工的定额下浮率、融资成本、产业发展奖励等。

二、片区开发项目实施过程中的难点

片区开发项目“听起来很美”但干起来却很难，部分地方政府低估了片区开发项目的难度，存在的主要问题有：部分项目的发展定位不清，目标不明，项目的前期手续不全，尤其是项目融资方式路径等问题考虑不周，导致项目多后期推进缓慢甚至停滞不前；有的地方政府将项目的建设规模包装过大，项目投资严重超出本地区的财政支付能力或收益平衡，出现后期履约的风险等；有的项目缺乏科学合理的投融资规划，或土地开发时序不当或缺乏可持续发展战略，提前透支土地价值和房地产需求，无形中导致政府的巨大损失；部分为片区开发项目提供专业咨询服务的第三方机构专业服务质量较低，缺乏系统性思维和整体规划设计，通盘考虑的专业能力和水平，出具的实施方案不能满足项目的深度与所需要的专业程度要求，甚至有的给地方政府以误导，设计出违规的运作模式和回报机制等。

笔者总结，目前片区开发项目的主要难点在于以下：

1、如何解决片区开发项目前期大量的拆迁安置资金问题，包括政府自己解决，也包括社会资本方如何替政府解决此问题。

2、如何设计项目的投资回报机制，确保不涉及政府违规举债以及隐性债务风险。

3、如何准确合理确定项目整体的资金平衡方案，以及拟实施的子项目的资金平衡测算。

4、如何合理确定项目的开发时序与结合土地开发的投融资规划。

5、项目如何获得各方投资决策，包括：政府决策程序，央企过会评审，金额机构的项目贷款审核等。

6、如何招采到最合适项目投资建设的社会资本投资人，这是事关项目能否完成融资，能否顺利实施的最为关键问题之一。

三、实施好片区开发项目的建议

（一）夯实片区开发项目的前期工作基础

1、做好项目实施前的各项准备，打牢项目运作基础

项目实施前的各项准备主要包括，一是政府方为项目运作建立相应的工作机制，包括组织领导、人员分工等；二是办理项目规划、初步设计、可研立项等前期手续及资料；三是潜在社会投资人的市场测试，也包括项目的可融资性测试等。事实证明，前期各项准备工作做扎实，项目实施的基础牢固了，后续更有利于项目推进；如果前期手续不全，项目的各项边界不清，就容易发生纠纷和矛盾，无形中就会影响项目的顺利推进。

2、合理确定投资规模，有效防控可能产生的风险

由于片区开发类项目合作期限长，合作区域范围广，投资金额大，引发项目变动因素多，无疑会增加项目履约的风险。因此，应合理确定项目以及项目实施的具体内容，才能有利于项目的后续推进，降低可能出现的风险，不能盲目追求规模和投资金额，不顾项目实际，不考虑自身财力，贪多求大的结果必将导致项目后期的无法推进甚至提前终止。

3、结合项目的实际情况，合理确定项目的运作模式

目前实务中片区开发项目常见的运作模式与交易结构多为ABO模式与投资人+EPC的合并使用。前文已有所述，在此不再赘述。

（二）做好项目的投融资规划与开发建设时序安排

在片区开发项目实施过程中，开发建设时序需主要考虑的因素包括：征拆难度、用地指标、土地价格与投资强度等的匹配关系，开发策略中项目设施建设的先后顺序等。建议根据项目规划与土地开发计划，基础设施项目工期要求等，提前建立项目的投融资规划模型并进行资金平衡分析。

片区开发的时序可以从项目投资阶段、特许经营服务费的支付时间即项目公司取得收入时序阶段统筹分析，要综合考虑投资边界条件、土地开发的外部约束条件、土地出让前提、基建工程工期匹配的土地增值招拍挂时机、项目持续运作等相关维度的边界条件。资金平衡分析的关键在于，一是要根据当前地方房地产市场环境，合理预测未来3-5-8年土地价格区间，依据地方土地出让金计提政策，估算可用于本项目的土地出让金金额；二是要科学合理估算项目开发过程中直接产生的税收及其他非税收入；三是要预测未来产业税收和财政能力的增长情况等。

（三）从项目可融资性出发，加强与金融机构的沟通

片区开发项目能否融资；如何融资；能实现多大规模的融资；需要具备何种条件；提供何种手续等等都是关系到项目能否顺利实施的重要问题。因此，建议加强与金融机构的对接沟通，提前做好项目的可融资性测试。同时，为规避政府债务相关合规风险，金融机构在办理此类项目的投融资业务时也会注意把握原则性合规性规定，避免受到法律惩罚和监管。因此，充分了解金融机构内部对此类项目融资的规定和要求，提前做好沟通和了解，保证项目边界条件的设置符合项目融资的需求，是非常有必要的。

（四）做好潜在社会资本的市场测试

大多数的片区开发项目采用的是以公开招标方式选择片区综合开发的特许经营投资人+EPC，在项目正式招标之前，需进行市场测试与方案征集，对潜在投资人进行充分沟通。主要包括：城市开发整体思路；央企投融资能力和投建管运综合实力、投资收益率与过会审批的安排；规划与可研工程内容的优化；土地开发计划与垫资计划安排；参与二级开发房地产能力与产业导入资源整合能力；资本运作和城投公司合作关系等方面进行的全面考虑，综合权衡。

（五）注重开发过程，把控建设进度

在片区开发项目建设过程中，各参与方首先要共同商定项目核心边界条件和相关风险分配机制，设定好采购条件，确保合作方落地；确保投标人中标后签署的合作协议条款内容与此前达成的交易结构、回报机制、操作路径、核心边界条件、风险分配机制等保持一致；其次，控制好进度，根据片开发的实际进展和效果（尤其是土地出让计划完成情况和出让收益实现情况），控制投资峰值避免资金平衡风险。

（六）防范片区开发项目中的政府债务风险

有的专家认为，判定地方政府限额外违规举债的充分条件是造成了财政终将承担的、固化或相对固化的、延期支出责任。应具备的条件：一是必须是穿透来看应由财政承担的支出责任，不使用财政资金的情况，不纳入违规举债；二是必须是固化(或相对固化)的支出责任，即具有承诺或兜底性质的。合规PPP形成的支出责任不纳入违规举债的主要原因，即在于其支出责任是建立在对建设运营绩效考核基础之上的；三是必须是延期支付的支出责任，当期支付的情形，不纳入违规举债。

按照国发〔2014〕43号、财预〔2017〕50号文等的规定，片区开发项目实施过程中可能触碰的“红线”主要有以下几个方面，应引起项目参与各方的高度注意，避免项目实施过程中可能带来的违规举债风险。

1、除发行地方政府债券、外债转贷款外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

2、地方政府及其所属部门参与社会资本合作项目，以及参与设立创业投资引导基金、产业投资引导基金等各类基金时，不得承诺回购其他出资人的投资本金，承担其他出资人投资本金的损失，或者向其他出资人承诺最低收益。

3、地方政府及其所属部门不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。只承担公益性项目建设或运营任务、主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，不得以财政性资金、国有资产抵（质）押或作为偿债来源进行融资。

4、地方政府及其所属部门、公益目的事业单位和人民团体不得违反法律法规等规定，以出具担保函、承诺函、安慰函等任何形式为融资平台公司融资提供担保等。

（七）选择真正有经验的第三方专业服务机构

片区开发项目不但投资金额巨大，而且涉及的专业性更为复杂，需要有片区开发项目服务经验的专业团队为项目提供真正有专业深度的服务。片区开发项目实施过程中涉及了包括工程、投融资、财务、法律等多个专业领域，应秉持“专业的人做专业的事”的原则，在不同的阶段选择相对应的专业服务机构，而非一个机构将全过程专业服务“大包大揽”，否则，就会为项目的后期运作带来风险，埋下隐患。同时，建议在选择服务机构时应重点关注服务团队的组成，而非只关注服务机构的规模，对服务团队的组成、人员素质尤其是项目负责人的从业经验、专业水平等应综合考虑慎重选择。

随着中央、财政部、国家发改委等出台一系列支持新型城镇化建设及县城补短板强弱项目的指导意见和政策文件，以及自然资源部关于《土地征收“成片开发”标准（试行）》（自然资规〔2020〕5号）公告的出台和发布，县级以上地方人民政府可以对一定范围的土地进行综合性开发利用，并统筹进行方案设计、征地拆迁、集中建设，各地政府自主进行片区开发的政策环境已经具备，在这样的经济大背景下，一大批崭新的的投资金额巨大的片区开发项目即将“喷薄而出”，地方政府又将迎来新一轮片区开发的浪潮。我们共同期待各地片区开发项目规范顺利发展的势头和前景，更愿你的项目在“片区开发”的热土上结出丰硕的成果。