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【国际秩序】什么是自由主义国际秩序? | 国政学人 第518期

2021-01-22  国政学人

作品简介

【作者】汉斯·昆德纳尼(Hans Kundnani),曾任德国马歇尔基金会高级研究员,现为查塔姆研究所(Chatham House)的高级研究员。

【编译】阮含含(国政学人编译员,辽宁大学国际经济政治学院)

【校对】兰星辰 阮镇炜

【审核】朱文菡

【排版】马璐

【美编聂涵琳

【来源】Hans Kundnani,“What is the Liberal International Order?”The German Marshall Fund of United States, No. 17, April 2017, 1-10

期刊简介

The German Marshall Fund of United States(德国马歇尔基金会,简称GMF)于1972年建立,是德国为纪念马歇尔计划而成立无党派政策研究机构,总部设于华盛顿。GMF倡导民主、人权和国际合作的原则,这些原则自第二次世界大战结束以来一直是和平与繁荣的基石,但正面临越来越大的压力。GMF致力于研究与21世纪大西洋两岸利益攸关的问题,包括民主的未来、安全与国防、地缘政治、中国崛起以及科技与创新。

什么是自由主义国际秩序?

What is the Liberal International Order?

Hans Kundnani

内容提要

虽然西方学者以及众多政策制定者多次提及自由主义国际秩序,但实际上对这一概念的界定并不明晰。这种精确性的缺乏掩盖了这一概念的复杂性,也抑制了希望捍卫自由主义国际秩序的西方政策制定者的自我批评。自二战后建立以来,自由主义国际秩序就开始演进并具备不同的要素,这些要素间有一些还处于对抗状态。在地理意义上西方与非西方对其的感知也大不相同。西方学者及政策制定者不仅需要考虑如何捍卫自由主义国际秩序,还需要考虑如何对其进行改革,甚至可能要逆转自冷战结束以来其发展演变的要素以保证其继续存在发展。

文章导读

01

导论

在过去的五年左右的时间里,美国和欧洲的外交政策智囊团越来越关注对自由主义国际秩序下的一系列规范、规则以及机制的威胁,尤其是来自“修正主义”崛起国家以及威权主义国家的威胁。但直到最近,越来越明显的是,美国和欧洲主导下的自由主义国际秩序的支持率正在下降。从英国公投脱欧(2016年6月)和美国总统大选(2016年11月)以来,这一点变得尤为明显。

虽然“自由主义国际秩序”的概念被广泛使用,但这一概念的界定并不明晰。研究自由主义国际秩序的学者将其理解为一个“开放且基于规则的国际秩序”,它“根植于联合国等机构和多边主义等规范中”。但这一定义仍未回答被掩盖的一些大问题(在什么意义上可以视为“开放”?什么是规则?)。一个特别模糊的点在于自由主义国际秩序在何种意义上可以称之为“自由”。这是否指的是政治自由主义(与威权主义相对应)?还是经济自由主义(与经济民族主义或重商主义相对应)?还是从国际关系理论家使用自由主义的意义上理解(与现实主义和其他国际关系理论相对应)?

本文认为它同时涉及这三个方面,因为他们之间是相互联系的。但是这三种意义上的自由主义之间的关系并不像这里指出的那么直接。尽管每一种自由主义的历史都息息相关,在维多利亚时代的英国思想家们看来,它们可能已经无缝地融合在一起,但情况是否总是如此尚不清楚,就像最近有关权威资本主义和“北京共识”的讨论就说明了这一点。此外,三种意义上的自由主义之间也可能存在紧张关系。例如,丹妮·罗德里克(Dani Rodrik)称,“超全球化”正在破坏民主,换句话说,西方在过去三十年左右所追求和促进的这种经济自由主义正在破坏政治自由主义。

02

自由主义国际秩序的演进

约翰·伊肯伯里(John Ikenberry)认为,当前的国际秩序实际上是两种不同秩序融合构建的产物:首先是当代国家体系,该体系可以追溯到1648年的威斯特伐利亚和平;其次是自由秩序,在过去的两个世纪中,自由秩序由美国和英国领导,在二十世纪因自由民主国家的崛起而获得“自由优势”。

换句话说,当前国际体系中我们认识到的“自由主义”是基于过去的秩序基础上,也就是所谓的“现实主义”国际秩序而不是“自由主义”国际秩序。二战后的自由主义国际秩序不是简单地代替了先前的秩序,而是在原来秩序的基础之上进行了发展。此外,在自由主义国际秩序中,“自由主义”与“秩序”之间存在紧张关系,这从第二次世界大战以来自由主义国际秩序的演进中可以看出。

有的西方学者将1941年8月罗斯福总统与丘吉尔首相共同签署的《大西洋宪章》视为自由主义国际秩序的奠基性文件。宪章规定的原则包括和平与安全(包括自卫权和维护领土完整的权利)、自治(自我统治、开放社会、法治)、经济繁荣(经济进步、改善劳工标准、社会福利)、自由贸易和全球公共区域保护。反过来,它也预示着美国通过马歇尔计划和《北大西洋公约》实现欧洲战后的恢复和安全。

但是这些基于自由主义原则的文件仅由西方国家签署。没有一部基于自由主义国际秩序的文件是被世界上所有国家认可的。战后秩序唯一的共识是1945年6月签署的《联合国宪章》,联合国51个创始会员国中有50个签署了这一宪章。然而这种共识在很大程度上也是基于威斯特伐利亚原则而不是由西方国家在1945年以后承诺的自由主义原则。在《关税贸易总协定》(GATT)通过后,全球经济在1945年之后确实变得更加自由。但布雷顿森林体系、世界银行、国际货币基金组织的属性(全球性还是区域性)模糊不清:它们希望成为全球性组织,但实际上被西方大国所控制,并在一定程度上反映西方的经济利益。

冷战结束后,自由主义国际秩序得到进一步发展。这一时期,在某些方面,是西方民主国家而不是专制、非西方国家或新兴大国成为了“修正主义”国家。特别是,他们推动了国际刑事法院(ICC)的成立(尽管美国尚未加入),提出了“国家保护责任”(R2P)和“人道主义干涉”,前者于2005年被联合国采纳。这些创新性想法以重要但有争议的方式限制了国家的主权。如果国家主权是自由主义国际秩序的重要组成部分(有人会认为这是其本质),那么中国和俄罗斯等主权主义大国便有理由辩称,是他们而不是西方大国在捍卫自由主义国际秩序的根本原则——尽管它是1945年的版本。

在这种演变的背景下,目前西方与诸如中国和俄罗斯这样的威权主义大国之间的争论与其说是关于国际自由秩序本身,不如说是关于它的不同版本,尤其是关于冷战结束以来西方大国试图改变它的方式。俄罗斯似乎想回到1945年雅尔塔会议上达成的协议,在该协议基础上,意识形态和政治制度不同的国家得以共存,特别是尊重领土主权——一个“纯粹的威斯特伐利亚世界”,如彼得·哈里斯(Peter Harris)所说,这将“容忍国家之间的多元化”。相比之下,许多西方国家在后冷战时期主张更“自由”的秩序,“要求各国在外交政策(以及国内政策的重要方面)上服从自由主义原则”。

03

自由主义国际秩序的要素

自由主义国际秩序可以简要包括三个要素:安全秩序、经济秩序和人权秩序。将自由主义国际秩序分解为这三个要素,使我们可以更准确地看到自第二次世界大战结束以来,每个要素的演变方式以及这种演变对其他要素的影响。它也使我们的视角超越了“开放且基于规则的国际秩序”的简单定义,并显示了自由主义国际秩序可以被视为“自由”的不同含义,从而更加清楚地说明了自由主义国际秩序概念内部的紧张关系。

安全秩序

在很大程度上,学者们在讨论基于规则的国际秩序时都会考虑到安全秩序。伊肯伯里指出,从“基于规则”的意义上讲,一种自由的秩序与“组成相互竞争的集团或专属区域领域的秩序”形成鲜明对比。意思是在这种秩序之下国家的行为并不仅仅由国家实力决定,而是要受到国际法的约束。

1945年以后,欧洲的安全秩序发生了特别的演变,可以分为三个阶段。首先是1945年后的秩序——基于《雅尔塔协议》的早期冷战体系,这一体系在很大程度上是建立在强调国家主权的威斯特伐利亚原则上的。其次是发生在1975年以后的秩序——基于《赫尔辛基最终法案》的条款建立的冷战后期体系,该体系进一步肯定了边界的不可侵犯性,并创建了后来成为欧洲安全与合作组织的组织。最后是1990年以后的秩序——基于《巴黎宪章》条款的后冷战体系,该体系将民主确立为“我们国家的唯一政治体制”。这些协议,每个都包括苏联,在伊肯伯里看来,通过扩展支配它的规则和制度体系,使欧洲的安全秩序进一步“自由化”了。

自2014年俄罗斯吞并克里米亚以来,西方许多人对俄罗斯违反欧洲安全秩序的规则表示愤慨。看起来似乎是威权国家在“破坏规则”从而挑战自由主义国际秩序——而西方试图维护它们。

然而,在后冷战时期,往往是西方“打破了安全秩序的规则”。特别是,1999年北约在没有得到联合国安理会授权的情况下对塞尔维亚进行军事干涉,被许多人,尤其是西方以外的人认为违反国际法。随后,以美国为首的联军在2003年入侵伊拉克。这里的问题不是以各种方式合法化的这两次军事干涉是对的还是错的。虽然这些干涉不涉及吞并领土,但这些行为表明,当西方大国认为有充分的理由这样做时,他们就会准备打破规则。直到最近,随着其他大国打破规则,西方大国才坚持“基于规则”的秩序至关重要。

经济秩序

西方学者在谈到“开放”的自由主义国际秩序时所隐含的是经济秩序。经济秩序的“开放性”也是自由主义国际秩序中“自由主义”的关键要素。实际上,自由主义国际秩序与全球化关系密切,以致这二者越来越难区分。

战后时期(关贸总协定时代),经济秩序的自由主义受到限制。贸易开始自由化,但国家在决策方面保留了很大的自主权,约翰·鲁奇(John Ruggie)称其为“嵌入式自由主义”。但是自冷战结束以来,经济秩序变得更加自由化,特别在1994年成立了世界贸易组织(WTO)。当中国和俄罗斯分别于2001年和2012年加入世贸组织后,这种自由主义经济秩序才真正成为全球性的。在此期间,经济秩序与罗德里克(Rodrik)所说的“超级全球化”紧密相连。

在过去的十年中,越来越多像罗德里克这样的经济学家对这种极端全球化形式的各个方面进行批评。但是,许多自由主义国际秩序的捍卫者常常拒绝接受可能需要改革经济秩序的说法。在过去的几年里,许多西方学者和政策制定者认为“大区域”贸易协定,例如跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定(TTIP)和跨太平洋伙伴关系协定(TPP)等对维护自由主义国际秩序至关重要。这说明了他们倾向于把欧洲和美国的政策与自由主义国际秩序相融合。

人权秩序

人权秩序可以追溯到《联合国宪章》和联合国大会于1948年通过的《世界人权宣言》。《联合国宪章》“重申了基本人权、人格尊严与价值之信念”,并承诺所有会员国促进“全体人类之人权及基本自由之普遍尊重与遵守,不分种族、性别、语言或宗教”。人权秩序这一要素比其他要素(安全秩序和经济秩序)建立得更慢。正如伊肯伯里所说的那样,在冷战期间它基本上仍然是宣示性的。然而,在后冷战时期,西方列强试图以削弱/限制国家主权等有争议的方式来扩张人权秩序。

特别是,国际刑事法院(ICC)以及国家保护责任(R2P)和“自由干预”的概念成为西方试图发展人权秩序的工具。在20世纪90年代,似乎其他大国都接受了这些新的概念。然而,最近,这种人权秩序的扩张很明显已经付出了代价。特别是,俄罗斯试图利用西方军事干预来证明自己的干预是正当的,西方学者现在认为这对自由主义国际秩序构成了挑战。换句话说,现在看来,西方似乎通过寻求发展人权秩序,而破坏了安全秩序。西方试图让自由主义国际秩序变得更加“自由”,但却破坏了秩序。这说明在“自由主义”和“秩序”之间可能存在一种矛盾。

04

西方与非西方学者的认识

西方和非西方国家对自由主义国际秩序看法不同,特别是对于美国在其中的作用有不同的认识。例如,在2016年慕尼黑安全会议上,中国全国人民代表大会外事委员会副主任委员傅莹对“美国主导的世界秩序”的三个要素进行了区分:“美国价值体系”,“美国军事联盟体系”以及“包括联合国系统在内的国际机构”;她说,当中国官员谈论支持国际秩序时,他们的意思是第三个要素,即他们在某种意义上支持自由主义(“基于规则的”秩序),而不是另一个意义上的自由主义(基于西方价值观的体系,比如民主)。

不仅是威权国家对自由主义国际秩序和美国“霸权”的理解与西方不同。实际上,在丹·克里曼(Dan Kliman)和理查·方丹(Richard Fontaine)所谓的“全球摇摆国”中,即对自由主义国际秩序的未来至关重要的巴西和印度等民主国家,许多人似乎对西方自由主义国际秩序面临的危机持一种观望态度。一些人甚至还将自由主义国际秩序的终结看作一个机会。而西方国家则是从美国提供国际安全、自由贸易、金融稳定和航行自由等公共物品的角度来理解自由主义国际秩序。

关于自由主义国际秩序,两种声音都有自己观点。西方外交政策精英们确实对自由主义国际秩序有某种理想化的看法。美国人和欧洲人倾向于以不同的方式将自己的利益与人类整体的利益等同起来——部分原因是他们认为这些利益基于普世价值观。他们以一种不明确的方式来思考自由主义国际秩序。他们并不总是清楚当前的自由主义秩序是在何种意义上的“自由”,并且可能对当前秩序对世界其他国家产生负面影响视而不见。特别是自伊拉克战争和金融危机以来,美国提供稳定(根据霸权稳定理论认为是霸权的核心功能)的这一观念已不再那么可信。

当前的挑战是找到一些共同点。西方外交政策精英需要更确切地考虑自由主义国际秩序及其所带来的问题,以及如何解决这些问题以创造一个更加平等的世界。但与此同时,西方以外的人(以及对美国实力持批评态度的西方人)需要认真对待西方关于公共产品的论点。如果美国停止提供某些公共物品(尤其是航行自由),其他国家(现在)仍不能轻易提供这些公共物品。一个没有这些公共物品的世界可能对西方以外的许多人造成灾难性的影响。因此,西方和非西方大国需要就如何改革自由主义国际秩序达成共识,以挽救这个秩序。

05

捍卫还是改革?

在当前自由主义国际秩序面临内外部威胁的背景下,许多西方外交政策专家的一种本能是试图为其辩护。但是,由于缺乏对自由主义国际秩序确切含义的了解,这往往会导致人们倾向于拒绝就自由主义国际秩序目前存在的问题进行讨论。言外之意是,你要么支持它,要么反对它。这种二元逻辑通常将讨论的范围缩小到如何更好地与西方国家及其以外的公民沟通。因此,自由主义国际秩序的支持者往往成为对现状不加批判的捍卫者。

西方决策者需要捍卫和改革自由主义国际秩序。他们应该坚持进行更加细致入微的讨论,在这种讨论中,有可能找出当前自由主义国际秩序的问题并寻求捍卫这一秩序,使其免受彻底破坏。而其中的重点应该是确定自由主义国际秩序中需要改变的要素,以及其中最基本和不可谈判的要素。最终目标应该是确定为维护自由主义国际秩序而必须进行的一系列改革。除了增加非西方国家在国际货币基金组织中的代表权等一些明显变化外,对于既能容纳新兴大国、又能在西方重新获得支持的改革后的自由主义国际秩序是什么样子,人们几乎没有达成共识。

通过军事干预是不可取的。即使在道义上是正当的,在没有联合国安全理事会授权的情况下以(维护)秩序的名义进行军事干预的代价太高。这可能已经是现实——奥巴马政府不愿干预叙利亚冲突,尽管40万人在冲突中丧生(当然,特朗普政府的政策将如何演变仍有待观察)。实际上,这意味着接受一种不那么“自由”的自由主义国际秩序。

为了建立伊肯伯里所说的“关于开放世界经济规则和治理的后新自由主义共识”,经济秩序可能需要做出改变。罗德里克主张调整“国家自主权和经济全球化之间的平衡”。他说:“批判者长期以来都在批评全球化对发展中国家的影响,例如世贸组织的规则限制了政策空间,特别是使追求产业政策变得更加困难。这一点现在也变得越来越明显——尤其是在2016年伯尼·桑德斯和唐纳德·特朗普出现之后——全球化在西方国家的支持率也在下降。然而,自由主义国际秩序的支持者往往拒绝参与有关全球化是否走得太远的讨论,特别是关于世贸组织规则是否限制了各国政府采取措施保护公民免受全球化破坏性影响的能力的讨论。

民粹主义者认为“全球主义者”与“民族主义者”之间存在着根本性的斗争,与其接受民粹主义者的二元逻辑,那些相信自由主义国际秩序的人应该坚持进行更细致的讨论,在这种讨论中,他们可能会接受“超全球化”存在的问题,而不完全拒绝全球化。过去三十年的政策——例如取消资本管制——使全球经济更加自由,但也可能破坏了秩序。与其简单地假定当前贸易政策的任何改变都会导致自由主义国际秩序的终结,倒不如认真地讨论是否以及如何重新思考经济秩序,甚至可能需要逆转自冷战结束以来经济秩序演变的某些因素,而这不会导致经济秩序的瓦解。

译者评述

本文作者针对自由主义国际秩序的概念做了界定,认为自由主义国际秩序可以解构为安全秩序、经济秩序和人权秩序三个要素构成。同时这三个要素在演进的过程中相互影响。因此,在考虑当前自由主义国际秩序受到内外部威胁的背景下,不能一味做一个不加批判地捍卫者,而应该从三个要素的演进变化中思考如何进行有效的变革而使得自由主义国际秩序更加适应当前的世界。

在当前关于自由主义国际秩序概念的讨论中,现实主义学者和自由主义学者的认识的有很大的不同。以米尔斯海默为代表的现实主义学者认为自由主义国际秩序的核心在于他的内在扩张性,它在将自由体制扩散在世界的过程中是具有进攻性和修正性的。以伊肯伯里为代表的自由主义学者认为自由主义国际秩序的核心在于它的开放性和规制性,主要体现在贸易、文化等方面以及国家之间处理国际关系时的意愿。现实主义者认为自由主义国际秩序是一种“大幻觉”而自由主义者认为其是一种成功的状态。这种不同的观点也使得不同的学者在看待同样的国际事件或国际关系时会产生不同的认识。

参考文献

[1]John J. Mearsheimer,“Bound to Fail: The Rise and Fall of the Liberal International Order,” International Security, Vol. 43, No. 4, Spring 2019, p. 14: Barry R. Posen, Restraint: A New Foundation for U.S. Grand Strategy, Ithaca and London: Cornell University Press, 2014, pp. 67-68.

[2]G. John Ikenberry,“The Future of the Liberal World Order: Internationalism after America,” Foreign Affairs, Vol. 90, No. 3, May/June 2011, p. 56

[3]朱剑."特朗普政府与自由主义国际秩序:背弃抑或支持?." 国际论坛 22.03(2020):80-99+158-159. doi:10.13549/j.cnki.cn11-3959/d.2020.03.006.

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