如何履行“检索义务”？

检索义务作为行政机关作出信息不存在答复前的一项程序性义务并非从来就有。从旧条例第21条规定来看，依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，从文义上看该条规定的是告知义务。在法释「2001」17号第12条中，最高院进一步将告知义务发展为：法定告知或者说明理由义务。无论是条例还是司法解释均未能进一步明确：如何告知或说明理由。在后来的审判实践中，法院进一步将更具操作性的“检索义务”作为行政机关答复政府信息不存在的法定义务（最高人民法院指导案例101号：罗元昌诉重庆市彭水苗族土家族自治县地方海事处政府信息公开案）。至新《政府信息公开条例》修订，第36条明确将“检索义务”作为答复信息不存在的前置性程序。

正如指导案例101号判决所载，在政府信息公开案件中，被告以政府信息不存在为由答复原告的，人民法院应审查被告是否已经尽到充分合理的查找、检索义务。以上内容包含了两方面的审查标准：合法性审查和合理性审查。即是否履行检索义务和检索方法的合理性问题。

一、检索义务的合法性

行政机关存在检索的行为。只有通过检索或查找行政机关才能知晓申请人申请的信息是否存在，是行政机关作出信息公开答复的前提和依据。检索或查找是一个行为过程，必须以某种证据的形式予以保存才能在政府信息公开诉讼中向法院提供。实践中，行政机关工作人员通常以“检索记录”或“查找记录”的书面方式留证。如，在进行电子档案系统检索时，由一名工作人员进行检索操作，另一名工作人员进行文字记录，详细记录检索的时间、地点、检索结果，并将检索的结果进行截图取证。若进行纸质档案查找，同样可采取以上方式，在不涉及保密的情况下，可邀请申请人一同进行查找，将查找的情况和结果详细记录，并让申请人签字。以上检索或查找的记录便可作为证明行政机关履行检索义务的证据。

二、借助补证制度、明确申请内容

在政府信息公开中，申请内容是关乎申请人想要什么，内容的确定直接关系到行政机关找什么、给什么的结果。旧条例第20条规定，信息公开申请应当包括申请公开的政府信息的内容描述；新条例第29条规定，信息公开申请应当包括申请公开的政府信息的名称、文号或者便于行政机关查询的其他特征性描述。从条文内容上看，新条例在内容描述上无疑更具操作性。对于行政机关来说，具有明确的文件名称、文号的申请无疑是最为理想的信息公开申请，行政机关直接进行相应检索即可完成检索义务；但是，由于申请人并非专业的信息制作机关或保存机关，信息描述、日常用语与专业行政机关之间存在一定的不对称性，对于描述不准确的信息，应该借助补正予以明确。那么，实践中的最大问题是，如何判断内容是否准确呢？我们认为，行政机关应该抛开职业、专业的要求，以一般人的理解来审视申请内容是否明确。在判断信息公开申请中“内容描述”是否明确具体，是否能够检索、查找到该政府信息时，要处理好群众习惯用语与法律专业术语之间的关系，只要申请中对内容描述和特征描述能够被理解和识别，不会发生歧义，可以进行查找检索，行政机关就不能以内容描述不明确不具体为由拒绝答复；更不能以制作或保存的政府信息内容或者名称与申请中的内容描述不完全一致为由，不予提供（详见：（2017）最高法行申123号行政裁定书）。

三、选择关键字，多方检索

检索关键字的选择直接影响甚至决定着检索结果，特别是在电子档案系统中进行检索时尤为明显，这一点与日常通过必应、百度等搜索软件查找信息是一致的。信息公开中通过关键字进行检索是建立在申请人申请内容明确的前提之上的，而关键字的选取，应当以申请内容描述的关键字为基础。建议根据申请内容的文字描述，多次选择不同的关键字进行检索，再根据检索结果进行匹配，这是涉及检索方法和检索态度的问题。另，在存在电子档案和纸质档案并存的情况下，应当二者结合，这是涉及检索载体的问题。一般来说，衡量检索、查找是否合理需要综合考虑检索的载体选择是否合适、检索方法是否妥当、检索人员的工作态度是否认真等因素后进行判断，（详见：（2018）京03行终133号行政判决书）此种司法审查标准为行政机关检索义务的履行提供了较好的操作指引。

四、对特征性内容的检索要求

新条例第29条规定，信息公开申请应当包括申请公开的政府信息的名称、文号或者便于行政机关查询的其他特征性描述。允许申请人以特征性描述作为申请内容正是基于作为一般人员的申请人与专业信息制作、保存的行政机关之间的信息不对称性的考量。法律不会强人所难，信息公开更因如此，不应对申请内容描述做过分苛求；甚至从严格意义上来说，作为信息制作、保存者的行政机关，应当对申请内容的予以某种程度的宽容。处理该类情况的信息公开时，行政机关仅以特征描述申请中某些字段为关键词进行检索，来证明其尽到检索义务，显然难以达到认定事实清楚的证明标准。此时行政机关还应举证证明其以特征描述所指向的相关政府信息的文件名称为关键词进行了检索。

在（2013）黄浦行初字第132号行政判决书中，申请人向上海市规划和国土资源管理局提出要求获取“本市116地块项目土地出让金缴款凭证”政府信息，上海市规划和国土资源管理局至其档案中心以“缴费凭证”为关键词进行手工查找，未找到名为缴费凭证的“116地块土地出让金缴费凭证”的政府信息，作出信息不存在答复。但是，法院审查认为“本市116号地块项目土地出让金缴款凭证”，该表述应能够清晰指向其申请获取的政府信息，系收取本市116号地块土地使用权受让人缴纳的土地使用权出让金后，开具给土地使用权受让人的凭证。在日常生活中，这种证明缴纳款项凭证的名称或许为缴款凭证，或许为收据、发票等，并不局限于缴款凭证的表述。原告作为普通公民，认为其无法知晓相关缴费凭证的规范名称，仅以此缴款凭证描述其申请获取的政府信息内容的主张具有合理性。而与之相对应，被告系本市土地行政管理部门，应知晓其收取土地使用权出让金后开具给土地使用权受让人的凭证的规范名称，但在未与原告确认的前提下，擅自认为原告仅要求获取名称为缴款凭证的相关政府信息，并仅以缴款凭证为关键词至其档案中心进行检索，显然检索方式失当，应为未能尽到检索义务。

因此，处理特征性内容的信息公开时，行政机关仍应从检索载体、检索方法、检索态度等方面恪尽合理的检索义务，合理借助补正制度，明确申请内容。处理特征性内容申请时，还应当以特征描述所指向的相关政府信息的文件名称为关键词进行了检索，以尽到合理检索的义务。