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审计制度在古代伴随着国家的产生便逐渐出现和成型，但是在南北朝时期才出现负责审计事务的专门机构，即比部，比部的出现标志着古代审计制度最终定型，但是"审计"一词直到公元992年宋太宗时期才被真正的使用。 未出现审计的专门机构前，"审计"是代表周密和精细的意思。宋代使用"审计院"作为专门的审计机构，使得"审计"一词带有了对财政收支和钱粮收支进行核查和审计的意思，宋代审计制度不断发展和完善并达到成熟，有利于减少财政开支，扩大税源，达到财政的收支平衡，对宋代的政治经济产生了积极影响。 一、宋代审计制度在前代的基础上，不断得到改进，南宋时最终确立宋朝审计机构 据《续资治通鉴长编》记载： "高宗建炎元年五月十一日, 诏诸司专司、诸军专司, 专字下犯御名同音者, 改作诸军诸司审计司。" 高宗时期设立的审计司还不是国家的审计，主要是在诸司和诸军内部进行审计，但是这已经开了设立审计的先河，北宋时期审计制度不断扩大，得到了广泛的使用。 北宋初建时，各种制度基本都是沿用唐朝的陈例，但是北宋建国面对的社会背景已经和唐朝有了很大的不同，所以宋初统治者意识到必须对相应的制度进行改革，而审计制度也在改革的行列之中。 通过北宋前期的几位君主强有力的推行，对中央机构做出了很大的调整，在财政管理方面建立成体系的内部的审计监察制度。在宋初君主的改革基础上，公元1069年实施了熙丰新法，在财政系统内部确立了审计制度，但是这却并没有预防北宋财政出现的问题。 北宋时期由于扩大了科举的名额和恩荫泛滥，导致出现了官员数量膨胀的冗员现象。为了在灾年安抚灾民防止他们起义，北宋政府大量招收灾民进入军队，这造成了冗兵现象的出现。官僚机构庞大导致财政开支巨大，再加上北宋与辽、夏作战接连失败，每年需要输送大量的岁贡，这就导致北宋政府出现了冗费问题。 冗员、冗兵和冗费问题造成了北宋政府积贫、积弱，严重影响了北宋的财政。为了应对新出现的问题，北宋的审计制度也开始改革，但是旧的审计制度又未废除，总体上呈现出新旧交织的特点，这一特点一直延续到北宋灭亡。 南宋建立后，统治中心偏居南方，经济重心南移逐渐完成。政治格局和经济重心的改变严重削弱了创立于南北朝时期比部，随之而起的是原先在财政系统内部负责审工作的审计院和磨勘院，他们成为真正的国家层面的审计机构。 二、宋代的审计机构在分权与制衡的宗旨指导下，内涵不断丰富，职权范围得到扩大，逐渐开始趋向独立 宋初，为了适应变化了的形势，对中央和地方的行政机构做出了重大的调整。在中央将唐朝机构的垂直管理，如中书省起草政令，门下省审核驳正，尚书省执行，改变为水平管理，主要就是将相权分为军权、财权和行政权三项，分别授予不同官员执掌，从而达到分权制衡的目的。 地方行政机构也做出了相应的调整，地位大全也被一分为三，分别派官执掌，并设通判进行监督。中央和地方行政机构的调整，影响到了宋代的审计制度。北宋的审计制度沿用的唐朝后期的审计方式，随着机构的调整，主管外部审计的比部的权利遭到了削弱，甚至无权管理审计，审计权利从外部转移到了内部审计制度之上。 内部主管审计的都磨勘司三部勾院独掌审计大权，三部勾院主要职责是对地方呈报到中央的账目进行审核、监察，为了确保地方度支、盐铁和户部所收了钱粮的正确性。都磨勘院是与三部勾院相互配合的机构，是对三部勾院审核过的账目进行复审，以确保地方账目的正确无误。 北宋神宗时期，王安石推行熙宁变法，对各项制度和措施都做出了调整了改革，而审计制度在这一时期也进行了相应的调整，这次调整主要是针对审计官员的权利范围和决策制定的。 为了达到分权与制衡的目的，恢复了不断被削弱的比部权利，原先审计制度继续被沿用，这就达到了财政和审计分离，审计部门对比部财政开支进行监督，而比部和地方主管监察的机构开始融合，从而也获得了监察和审计的权利，对审计制度的行为进行监督。 这次改革建立了国家层面的审计机构，即审计司，审计制度从财政系统内部独立出来，隶属于太府寺。对中央进行改革的同时，对地方的审计也做出了调整，主要就是让各军各司的审计制度相互交织相互牵制。这次的调整丰富了审计的职权范围和管理事务，从而在北宋建立起了相对完整的审计机构体系。 南宋建立后，对北宋的审计审计制度又作出了一定程度的调整。这次调整首先是对除了财政外的其他机构中的审计机构进行合并和简化，从而削弱了其审计职权，将审计大权进行集中。 南宋初，正式成立了审计院，这是审计史上第一个国家层面上设立独立管理审计事务的专门机构。审计院设立后，与磨勘司相互配合，彼此制约，提高了彼此的执行效率和工作的透明度。 南宋的审计制度是在北宋发展了基础上，演变而来的，已经十分健全和完善，有利于南宋财政开支的平衡，为充实政府财政做出了重大贡献。 三、宋代审计机构的发展与完善，促进了宋代经济的繁荣，为后世审计制度的发展提供了借鉴的经验 宋代为了制约官员的权利，将权力集中于皇帝，在制度设计上处处体现分权与制衡的原则，审计制度也不例外。宋代审计机构主要职责就是审计监督，而宋代设立御史台监督百官，御史台及其统率的监督官员是对具体官员的监督，而审计机构是对部门特定当面进行监督，所以这两种相互配合，形成了一个完整的监察体系。 南宋加强审计的职权的发展同时恢复了比部的职权，这两个审计机构相互配合，促进了南宋审计机构走向独立和扩大了职权范围，而这两个机构也相互牵制，有利于对审计机构内部的约束。 两宋时期设立的各项审计制度，都是属于内部审计。北宋时的审计制度隶属于太府寺之下，和其他与财政有关司部处于并列地位，主要职责是对太府寺内部开支进行审计。 南宋时期，审计院设立于户部之中，主要职责是对户部开支进行审计监察。两宋时期审计机构走向独立，但这种独立还是内部的独立，审计机构始终隶属于其他部门之下，受到了制约，不能完全发挥出自己审计监督的职责，特别是监督成效不大。 两宋审计制度的不断改进和完善，对宋代财政做出了严格制约，有利于宋代财政开支的平衡，为宋代经济的发展繁荣，提供了制度的支撑。宋代虽然军事表现比较弱小，但是经济发展却是古代的一个高峰期，这很大程度上得益于制度设计。两宋审计制度的发展为后世审计制度的设计提供的借鉴的经验。 参考文献： 《续资治通鉴长编》 《宋史》 《宋会要》 |
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