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黄某、刘某1公安行政管理:其他(公安)二审行政判决书 （2020）鄂05行终56号 不履行法定职责 二审 行政 宜昌市中级人民法院 2020-06-16 上诉人（原审原告）黄某，男，汉族，1997年1月24日出生，住宜昌市夷陵区。 上诉人（原审原告）刘某1，女，汉族，1973年4月28日出生，住宜昌市夷陵区。 二上诉人共同委托诉讼代理人崔庆日，北京京坤律师事务所律师。一般授权代理。 被上诉人（原审被告）宜昌市夷陵区公安局，住所地宜昌市夷陵区发展大道中兴路1号。 委托诉讼代理人高雪莲，该局法制大队教导员。特别授权代理。 委托诉讼代理人朱艳霞，该局法制大队民警。特别授权代理。 被上诉人（原审被告）宜昌市夷陵区人民政府，统一社会信用代码11420521698024011Y，住所地宜昌市夷陵区夷兴大道49号。 委托诉讼代理人张兴华，宜昌市夷陵区司法局公职人员。一般授权代理。 委托诉讼代理人宋志武，湖北龙禧律师事务所律师。一般授权代理。 上诉人黄某、刘某1因诉被上诉人宜昌市夷陵区公安局（以下简称夷陵区公安局）、宜昌市夷陵区人民政府（以下简称夷陵区政府）不履行法定职责及行政复议一案，不服宜昌市夷陵区人民法院（2019）鄂0506行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月16日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原判认定，1．2018年5月28日，夷陵区政府发布[2018]15号《土地征收公告》，将登记户主为黄某乙的位于宜昌市XX区XX号的房屋纳入征收范围。同年6月2日，依据南村坪村委会《南村坪征迁补偿和安置方案》的相关规定，村委会受夷陵区政府委托与案涉房屋的户主黄某乙（该户家庭代表）签订了《房屋拆迁补偿安置合同》。同年6月21日，东城试验区财政局将合同约定的补偿款项支付至黄某乙银行账户，随后，黄某乙将该拆迁房屋钥匙交给宜昌诚鑫房屋拆迁公司（以下简称拆迁公司）工作人员。拆迁公司工作人员拿到钥匙后拟前往拆除该房屋，多次与居住在该房屋的刘某1协商拆除房屋事宜，刘某1以自己安置补偿未解决为由，拒不同意拆除。 2．2018年7月15日，黄某向夷陵区公安局邮寄《人身及财产安全保护申请书》，7月17日，夷陵区公安局收到该申请书后，及时安排张家场派出所所长李华进行调查核实。经查，并未发现有黄某反映的情况发生，且黄某也未提供证据证明其受到威胁或伤害。同年7月21日、7月26日，张家场派出所民警分别向南村坪村治保主任及东城试验区分管南村坪的相关负责人调查了解情况。因民警未能联系上黄某本人，遂委托东城试验区创新办副主任黄家某协助联系黄某，黄家某安排南村坪村治保主任蔡某2联系黄某。后蔡某2将调查情况通过短信方式反馈给黄某。 3．2019年4月19日下午3时23分，夷陵区公安局接到号码为180XXXX0260的匿名电话报警称：“有人拿菜刀砍人。”内容涉及刘某1、黄某与拆迁公司的房屋拆迁纠纷。当日下午3点24分，夷陵区公安局又接到电话号码为187XXXX9635的报警电话称：“南村坪村委会附近有违法强拆行为。”张家场派出所于当日下午3时30分派员现场处置。民警到达现场后了解得知，刘某1与前夫黄某乙居住的南村坪二组104号房屋所有权人为黄某乙。在拆迁方准备对该房屋进行拆除时，遭到刘某1阻拦，刘某1与工作人员发生争吵、拉扯。出警民警经调查，并未发现报警电话所称的“有人拿菜刀砍人”的事实，且在现场未发现有拆迁公司工作人员侵害刘某1及黄某。夷陵区公安局出警民警认为，房屋被拆除是因房屋征收而强拆，属于政府行为，房屋是否强拆不属于其管辖的职权范围，其职责是在接到报警求助后到达警情现场处置治安或刑事警情。出警民警遂对黄某、刘某1及拆迁公司相关人员进行了法制教育，明确告知双方均要遵守拆迁相关法律规定。当日下午，上述房屋被拆迁公司强拆。 4．2019年5月3日，刘某1、黄某以夷陵区公安局不作为为由向夷陵区政府提出行政复议申请。同年8月2日，夷陵区政府作出夷政复决字[2019]7号《行政复议决定书》，以夷陵区公安局已履行了法定职责，黄某、刘某1的复议申请缺乏事实根据及法律依据为由，驳回黄某、刘某1的复议请求。为此，黄某、刘某1向原审法院提起诉讼，请求：1.对夷陵区公安局行政不作为进行追责，并对黄某、刘某1的财产损失给予赔偿。2.依法撤销夷陵区政府复议决定书，责令其对被复议机关的违法行为重新作出复议决定。3.本案的诉讼费用由夷陵区公安局、夷陵区政府承担。 同时查明，2019年7月17日，应黄某和宜昌诚鑫房屋拆迁公司申请，夷陵区公安局张家场派出所民警组织黄某与宜昌诚鑫房屋拆迁公司代表人贾某1就黄某手机被摔坏一事进行了调解并达成调解协议：1．由拆迁公司赔偿黄某手机损失费3000元。2．此事一次性调解，双方不得再为此事发生纠纷，同时，黄某不予追究对方在此事中的法律责任。双方均在上述调解协议上签字确认。 还查明，黄某、刘某1已就上述案涉房屋行政强制拆除及行政赔偿向宜昌市中级人民法院提起诉讼，2019年10月11日，宜昌市中级人民法院作出（2019）鄂05行初64号行政判决书，判决确认夷陵区政府强制拆除案涉房屋的行为违法，由夷陵区政府赔偿黄某经济损失1000元，赔偿刘某1经济损失40000元。 原判认为，本案双方争议的焦点为：1．夷陵区公安局是否已履行保护黄某、刘某1人身权、财产权的法定职责；2．夷陵区政府作出的《行政复议决定书》是否合法。 一、关于夷陵区公安局是否已履行保护黄某、刘某1人身权、财产权法定职责的问题 依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条、《公安机关办理行政案件程序规定》（2014年修订）第二条、第四十七条之规定，夷陵区公安局具有管辖黄某要求立案查处事项并及时对黄某要求立案查处的事项作出处理决定的法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”2018年7月15日，夷陵区公安局收到黄某《保护申请书》后，及时安排所属张家场派出所所长李华进行调查核实，收集了相关材料。经查，现场并没有发现黄某反映的情况发生，且黄某也未提供其受到威胁或伤害的证据。随后，夷陵区公安局民警分别向南村坪村治保主任及分管南村坪的相关负责人调查了解情况。调查核实后，因民警未能联系上黄某本人，遂委托东城试验区创新办副主任黄家某协助联系黄某，黄家某安排南村坪村治保主任蔡某2联系黄某，后蔡某2将调查情况通过短信方式反馈给黄某，上述行为不违反法律规定，已经履行了相应的法定职责。但夷陵区公安局在收到黄某的《人身及财产安全保护申请书》后，仅以他人代传口信或通过短信方式答复报警人，不符合2014年修订的《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条第一款第（三）项“对不属于公安机关职责范围内的事项，书面告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人向其他有关主管机关报案或者投案”的规定，应在今后的工作中予以改进并规范执法程序，但夷陵区公安局的上述不当行为并没有对黄某的权利义务产生实际影响。 2019年4月19日下午3时23分，夷陵区公安局张家场派出所接到匿名电话报警后，根据《中华人民共和国人民警察法》第二十一条的规定，立即到达现场处理，经对黄某、刘某1诉争房屋的拆除情况进行调查了解，查明南村坪村二组104号房屋属开发用地的拆迁范围，该房屋所有权人为黄某乙，户主黄某乙已签订了《房屋拆迁补偿安置合同》，同时该房屋的被拆除是征收土地中的拆迁纠纷，且在现场未发现有拆迁公司工作人员侵害刘某1及黄某的行为。夷陵区公安局根据2018年修订的《公安机关办理行政案件程序规定》第六十一条第一款第（三）项“对不属于公安机关职责范围的事项，在接报案时能够当场判断的，应当立即口头告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人向其他主管机关报案或者投案，报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人对口头告知内容有异议或者不能当场判断的，应当书面告知，但因没有联系方式、身份不明等客观原因无法书面告知的除外”的规定，根据夷陵区公安局提供的执法记录仪视频，可以证明张家场派出所民警已经在接到报警后约十分钟，到达了黄某、刘某1陈述的警情发生地点南村坪村涉案拆迁房屋，夷陵区公安局尽到了调派警力的法定职责。在出警人员了解情况后，已口头告知黄某、刘某1上述纠纷属于拆迁纠纷，不属于夷陵区公安局人民警察的职责范围，并告知了黄某、刘某1拆迁纠纷解决的途径，已履行了告知义务。同时，针对黄某与拆迁公司工作人员争吵拉扯中手机被摔坏的问题，夷陵区公安局民警已组织黄某与宜昌诚鑫房屋拆迁公司代表人贾某1就黄某手机被摔坏一事进行了调解并达成赔偿调解协议。夷陵区公安局的上述处理行为并无不当。故此，黄某、刘某1主张夷陵区公安局不作为并进行追责理由不能成立；对请求夷陵区公安局对黄某、刘某1的财产损失给予赔偿的请求，原审法院不予支持。 二、关于夷陵区政府作出的《行政复议决定书》是否合法的问题 夷陵区政府在收到黄某、刘某1的复议申请后，依法予以受理，并向夷陵区公安局送达了《行政复议答复通知书》。夷陵区公安局在法定期限内提交《行政复议答复书》和相关证据材料，夷陵区政府经审查后，依法作出《行政复议决定书》，并及时予以送达。夷陵区政府的复议程序符合法律规定。黄某、刘某1认为，“原告申请人身财产保护后夷陵区公安局存在行政不作为。夷陵区公安局的行为不作为已经让原告的权益遭到巨大损失，夷陵区政府复议决定不但不纠正夷陵区公安局的错误，仍固执地认为夷陵区公安局已经履职。”原审法院认为，由于房屋被强拆并不属于公安机关处理治安处罚行政案件中财产权受到侵犯的范围。夷陵区政府根据夷陵区公安局提交的证据以及查明现场没有人殴打黄某、刘某1，房屋拆迁是因征收房屋纠纷而引起强拆的事实，认定夷陵区公安局在行政复议受理前已经依法履行了法定职责，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（二）项的规定，作出《行政复议决定书》，符合法律规定。故此，对于黄某、刘某1要求撤销并确认夷陵区政府作出的《行政复议决定书》违法的请求，原审法院不予支持。 综上，纵观本案，虽然宜昌市中级人民法院（2019）鄂05行初64号行政判决中确认夷陵区政府强制拆除黄某、刘某1案涉房屋的行为违法，并判决夷陵区政府赔偿黄某、刘某1的经济损失，但在本案中，夷陵区公安局接到黄某《人身及财产安全保护申请书》后，迅速安排相关人员进行调查核实，因其请求保护财产权系因为房屋拆迁纠纷引起，不属于公安机关的法定职责范围，夷陵区公安局虽通过他人口头答复或短信答复形式不当，但对黄某的权利义务不产生实际影响。在夷陵区公安局张家场派出所接到报警人电话报警后，及时安排民警出警到达现场处理，因在现场并未发现有拆迁公司工作人员侵害黄某，经调取相关证据，证实报警现场的状况与产生纠纷的原因与前述《人身及财产安全保护申请书》内容相符。在当时无法判断拆迁公司的强制拆迁行为是合法还是违法的情况下，夷陵区公安局处置本次警情妥当合理，且随后已组织黄某和拆迁公司就黄某手机被摔坏一事进行了调解并达成调解协议，已履行了《中华人民共和国人民警察法》第二条规定的义务，不存在未履行保护黄某、刘某1人身权、财产权的法定行政职责。黄某、刘某1申请复议后，夷陵区政府依据夷陵区公安局提交的证据，认定黄某、刘某1复议申请理由缺乏事实根据及法律依据，依照法定程序作出《行政复议决定书》事实清楚、程序合法、适用法律依据正确。黄某、刘某1认为夷陵区公安局行政不作为的主张，缺乏事实与法律依据，依法不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回黄某、刘某1的诉讼请求。本案案件受理费50元，由黄某、刘某1承担。 上诉人黄某、刘某1不服，向本院提起上诉称:一、被上诉人夷陵区政府有权利也有义务对被上诉人夷陵区公安局的违法行为追责。二、被上诉人夷陵区公安局的行为构成行政不作为，且已给上诉人造成巨大的经济损失。被上诉人夷陵区公安局未按照《中华人民共和国人民警察法》第二条的规定对损坏上诉人合法财产的行为予以制止，导致上诉人的房屋被拆、上诉人黄某手机被摔碎、上诉人刘某1胳膊被抓伤，而并未对相关人员采取任何措施。三、根据宜昌市中级人民法院（2019）鄂05行初64号行政判决，已认定夷陵区政府强拆行为违法，故被上诉人夷陵区公安局理应履行其保护职责。故提出上诉，请求：1.撤销原审判决，发回重审或改判；2.由被上诉人夷陵区公安局、被上诉人夷陵区政府承担本案诉讼费。 被上诉人夷陵区公安局辩称：1.被上诉人夷陵区公安局在收到上诉人黄某的人身及财产安全保护申请后，进行了调查核实，因未发现上诉人黄某反映的情况，且其也未提供受到威胁或伤害的证据。在无法联系上诉人黄某的情况下，委托东城实验区创新办副主任协助联系，后由南村坪村治保主任将调查情况通过短信方式反馈给上诉人黄某。故被上诉人夷陵区公安局已依法履行了职责，不存在行政不作为。2.对于2019年4月19日的报警，被上诉人夷陵区公安局民警及时处警，经现场调查后，并未发现有报警人所称的“有人拿菜刀砍人”的事实，且现场未发现有拆迁公司工作人员侵害上诉人的事件发生，遂口头告知上诉人该纠纷属于拆迁纠纷，不属于人民警察的职责范围，并告知了上诉人关于拆迁纠纷的解决途径，履行了告知义务。同时，对于上诉人黄某手机被摔坏的问题，已组织上诉人黄某和拆迁公司工作人员贾某1进行了调解，并达成了调解协议。被上诉人夷陵区公安局的处理行为并无不当，也不存在上诉人所称的不作为。故请求驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人夷陵区政府辩称：一、被上诉人夷陵区政府作出复议决定本身就是在履行法定职责，追责的前提是被上诉人夷陵区公安局存在违法行为。二、被上诉人夷陵区公安局的行为不构成行政不作为。原审认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的请求没有事实和法律依据。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审查所认定的案件事实与原审相同。 本院认为，本案系上诉人请求确认被上诉人夷陵区公安局行政不作为并要求对上诉人的财产损失予以赔偿，以及请求撤销被上诉人夷陵区政府作出的《行政复议决定书》并重新作出行政复议决定的案件。结合各方当事人的诉辩意见，归纳本案二审争议焦点为：1.被上诉人夷陵区公安局是否依法履行了法定职责；2.被上诉人夷陵区公安局对上诉人主张的财产损失应否予以赔偿；3.被上诉人夷陵区政府作出的《行政复议决定书》是否合法。 关于焦点一。1.对于上诉人黄某于2018年7月15日向被上诉人夷陵区公安局提交的《人身及财产安全保护申请书》的相关问题。根据《中华人民共和国人民警察法》第二条之规定，人民警察具有保护公民人身安全和合法财产的法定职责。本案中，被上诉人夷陵区公安局收到上诉人的该申请书后，交由张家场派出所进行处理，办案民警随即对上诉人黄某所述的情况进行调查核实。在采取了联系上诉人黄某、询问相关人员、调取相关证据材料、查询接处警记录等方式后，因未发现上诉人黄某所述的违法犯罪行为，故在未能与上诉人黄某本人取得联系的情况下，被上诉人夷陵区公安局委托东城实验区创新办副主任黄家某协助联系，后由南村坪村治保主任蔡某2多次通过短信的方式将相关情况反馈给上诉人黄某。据此，被上诉人夷陵区公安局在法定期限内履行了法定职责，但对于查处结果，因未采取书面形式予以告知，不符合修订前的《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条第一款第（三）项的规定，在程序上存在一定瑕疵，然该瑕疵不足以导致被上诉人夷陵区公安局的行政行为违法，且未对上诉人的实体权利产生实质影响。 2.对于2019年4月19日报警的相关问题。《110接处警工作规则》第十一条规定，对危及公共安全、人身或者财产安全迫切需要处置的紧急报警、求助和对正在发生的民警严重违法违纪行为的投诉，处警民警接到110报警服务台处警指令后，应当迅速前往现场开展处置工作。对其他非紧急报警、求助和投诉，处警民警应当视情尽快处理。第二十四条规定，处警民警到达现场后，应当根据有关规定对警情妥善处置。处警结束后，应当及时将处警情况向110报警服务台反馈，并做好处警记录。处警结果需要制作法律文书的，按有关规定办理。新修订的《公安机关办理行政案件程序规定》第六十一条第一款第（三）项规定，对不属于公安机关职责范围的事项，在接报案时能够当场判断的，应当立即口头告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人向其他主管机关报案或者投案，报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人对口头告知内容有异议或者不能当场判断的，应当书面告知，但因没有联系方式、身份不明等客观原因无法书面告知的除外，并将处理情况在接报案登记中注明。本案中，2019年4月19日15时23分，被上诉人夷陵区公安局接到报警后，其民警及时到达现场，经处警民警现场调查核实，因上诉人刘某1居住的房屋被征收，拆迁公司将对该房屋进行拆除，上诉人刘某1予以阻拦，双方就此发生争吵、拉扯，但并无报警人所称的“拿菜刀砍人”的情况，也无侵害上诉人的不法行为发生。被上诉人夷陵区公安局认为拆迁行为不属于其职责范围，遂对双方进行了法制教育，并将查处情况现场口头告知上诉人。因此，被上诉人对报警所作的处理行为并无不当，且符合前述法律、法规的规定。上诉人认为被上诉人对报警没有依法履职的主张，本院不予支持。 关于焦点二。本院认为，行政赔偿的前提条件是存在违法行政行为，如前所述，在被上诉人夷陵区公安局依法履行了法定职责的情况下，上诉人的行政赔偿请求无事实和法律依据，不应予以支持。此外，对于上诉人主张的因房屋被拆除所遭受的财产损失，与本案被诉行为并非同一法律关系，且上诉人已通过提起诉讼的方式主张了权利，本院作出的（2019）鄂05行初64号行政判决也对相关问题予以了裁判；对于上诉人黄某主张其手机被摔碎所产生的损失，《中华人民共和国治安管理处罚法》第九条规定，对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。根据查明的事实，被上诉人夷陵区公安局张家场派出所已对此事进行了调解，由拆迁公司工作人员贾某1赔偿上诉人手机损失3000元（手机价值约2000余元），并已实际赔付。 关于焦点三。被上诉人夷陵区政府依据《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》的有关规定，履行了受理、通知被上诉人夷陵区公安局依法答复及举证等程序，并对被上诉人夷陵区公安局的行政行为进行了审查，作出《行政复议决定书》并依法送达了上诉人。被上诉人夷陵区政府认定事实清楚，适用法律正确，复议程序合法。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。原审判决正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
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