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【咨询】 近日，A省某白酒生产厂家（下称A厂）到某地市场监管局投诉举报，称该地一销售商购进的B省某厂家（下称B厂）生产的白酒擅自使用了与A厂包装、装潢近似的标识，要求市场监管局进行查处。经执法人员调查，销售商在购进白酒时履行了进货查验等法定义务，所购进的白酒至今仍在库房尚未销售。鉴于涉嫌擅自使用近似标识的当事人是异地的B厂，本地销售商并没有“擅自使用”行为，于是市场监管局欲将案件线索移交B厂所在地市场监管局处理。这时A厂提出，应由销售商所在地市场监管局直接对B厂“擅自使用”行为进行查处，因为违法行为地包括着手地、实施地、经过地、结果地，销售商所在地作为违法行为的结果地，有权对B厂的违法行为进行查处。还举例说有的地方的市场监管局在同类案件中就对异地生产商直接作出了处罚。 请问，销售商所在地市场监管部门究竟是否有权直接查处异地生产商的“混淆”违法行为？ 【参考意见】 销售商所在地市场监管部门究竟是否有权直接查处异地生产商的违法行为，在市场监管系统一直有争议，而争议产生的主要原因在于，在原工商系统内，对“违法行为发生地”作“广义”理解的思维太“根深蒂固”了。而之所以原工商系统这一思维一直根深蒂固，这既与《行政处罚法》实施前国家工商局行政处罚程序规定中曾经使用过“违法行为地”的概念，国家工商局还曾作出过“主要行为地包括违法行为着手地、经过地、实施(发生)地和危害后果发生地”的答复有关，也与《行政处罚法》实施后工商系统很多执法人员没有准确理解“违法行为发生地”和“违法行为地”的区别有关。 在《行政处罚法》施行之前，国家对行政处罚管辖权没有统一规定，相关规定散见于国务院各部、委员会和具有行政管理职能的直属机构的规章中。以工商行政管理机关为例，在《行政处罚法》1996年10月1日施行前后有关管辖权的规定是有变化的。 1990年8月9日经国务院批准、1990年8月17日国家工商局令第3号公布的《投机倒把行政处罚暂行条例施行细则》第九条规定：“对投机倒把行为的查处，由主要行为地或者行为人所在地的工商行政管理机关负责；……”按照《投机倒把行政处罚暂行条例施行细则》这一管辖权规定，1993年12月24日国家工商局以第18号令公布的《工商行政管理机关行政处罚程序规定（试行）》也作出了同样的管辖权规定，其第四条规定：“对违法行为的查处，由违法行为地或者违法行为人所在地的工商行政管理机关管辖。”这时确定的有权管辖机关是“违法行为地”和“违法行为人所在地”。 此后的2000年9月26日，针对执法实践中出现的如何理解投机倒把“主要行为地”的争议，国家工商局又作出了《关于投机倒把行为的主要行为地是否包括经过地的答复》（工商法字(2000)第222号），明确指出：“《投机倒把行政处罚暂行条例施行细则》第九条所规定的'主要行为地’包括违法行为着手地、经过地、实施(发生)地和危害后果发生地。” 从此，“违法行为着手地、经过地、发生地和危害后果发生地的工商机关都有管辖权”的概念就深深地印在了老工商人的脑子里了。 殊不知，国家工商局的这个答复针对的只是投机倒把案件的管辖权（不是针对所有的工商处罚案件），且是对“主要行为地”的解释（不是对“违法行为发生地”的解释） 笔者认为，在《行政处罚法》明确弃用“违法行为地”概念而使用“违法行为发生地”概念之后，应准确把握两个概念之间的区别，不能把原来对“违法行为地”的解释直接套用到“违法行为发生地”上，即对“违法行为发生地”不宜作所谓的“广义”理解。 《行政处罚法》自1996年10月1日起施行，其中第二十条明确规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”自此，对行政处罚管辖权全国有了统一规定，即应由“违法行为发生地”的机关管辖。之所以这样规定，一是因为行政处罚以违法行为的存在为基础，由违法行为发生地的机关管辖，便于处罚机关弄清违法行为的事实和性质；二是有利于制止或防止危害结果的发生，因为在违法行为人实施违法行为时即可进行追究。 按照《行政处罚法》第六十四条第二款“本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的，应当自本法公布之日起，依照本法规定予以修订，在1997年12月31日前修订完毕”的要求，1996年10月17日国家工商局以第58号令公布《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》，其中第四条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上（含县级，下同）工商行政管理机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”这与《行政处罚法》第二十条规定相一致。2007年9月4日国家工商总局以第28号令公布《工商行政管理机关行政处罚程序规定》，管辖权规定未作修改。直至现行的《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》，管辖权规定一直未作修改。 不难发现，工商（市场监管）部门《行政处罚法》实施前后关于管辖权规定的变化在于：之前是“违法行为地”，之后是“违法行为发生地”。 而“违法行为地”和“违法行为发生地”的含义是大不相同的。“违法行为地”既包括着手地、实施地，也包括经过地、结果地，也就是说，“违法行为发生地”是包含在“违法行为地”之中的。 在《行政处罚法》确定“违法行为发生地”管辖原则、工商（市场监管）总局也将原来的“违法行为地”改为“违法行为发生地”之后，在没有法律、行政法规另有规定的情况下，市场监管部门再试图管辖异地“发生”的违法案件，是混淆了“违法行为地”和“违法行为发生地”的观念，是对法律的误读。 我们再以公安机关管辖权规定为例，“验证”一下“违法行为地”和“违法行为发生地”是否同一概念。 《治安管理处罚法》第七条规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。” 根据该条授权性规定，公安部在《公安机关办理行政案件程序规定》中对管辖权作出了有别于市场监管等部门的规定，分别出现了“违法行为地”“违法行为发生地”和“违法结果发生地”的概念。 《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。……违法行为地包括违法行为发生地和违法结果发生地。……” 从公安部的上述规定中不难看出，“违法行为地”和“违法行为发生地”显然不是一个概念。 综上分析，《行政处罚法》《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》确定的“违法行为发生地”管辖原则不宜作“广义”理解，销售商所在地市场监管部门无权直接查处异地生产商的违法行为，应将案件线索移送异地市场监督管理部门依法查处。 具体到本案，市场监管局将案件线索移交B厂所在地市场监管局处理是正确的。至于举报人举例说的有地方的市场监管局在同类案件中对异地生产商直接作出了处罚，如果举报人所说属实，那也只能说这个地方的市场监管局办了错案。 需要注意的是，即将于7月15日施行的新《行政处罚法》第二十二条规定：“行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖。法律、行政法规、部门规章另有规定的，从其规定。”根据这一规定，部门规章有了对管辖权作出特别规定的权力，届时市场监管总局能否把市场监管部门的管辖权规定恢复到1996年《行政处罚法》实施之前即规定为“对违法行为的查处，由违法行为地或者违法行为人所在地的市场监管部门管辖。”，或者也像公安部一样，规定为“行政处罚由违法行为地的市场监管部门管辖。违法行为地包括违法行为发生地和违法结果发生地”？这些目前尚无法预测和判断。总之，在总局规章关于管辖权的规定没有作出修改之前，还是要规规矩矩地执行“违法行为发生地”的规定。 |
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