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【处理意见】对谢某毁坏无林地行为如何定性处罚，有两种不同意见： 第一种意见认为，谢某进行采土活动造成无林地毁坏的行为如何处罚，在《森林法》《森林法实施条例》当中没有明确规定，因此，根据处罚法定的原则，对谢某的行为应当不予处罚。 第二种意见认为，谢某进行采土活动造成无林地毁坏的行为在《森林法》《森林法实施条例》当中没有明确规定，但是，可以比照《森林法实施条例》第四十一条第二款有关擅自开垦林地的规定对谢某的行为进行处罚。 县林业局根据第二种意见，认定谢某的行为属于进行采土活动造成无林地毁坏，比照《森林法实施条例》第四十一条第二款的规定对谢某作出责令停止违法行为，限期恢复原状，并处以破坏林地面积每平方米10元罚款的行政处罚。 【案件评析】县林业局的处理不妥。 《行政处罚法》第三条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施;没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。这是关于处罚法定原则的规定。因此，对当事人的违法行为，应当按照有关法律、法规或者规章的具体规定进行处罚，对于没有处罚规定的行为不能比照相关规定进行处罚。对于谢某进行采土活动造成无林地毁坏的行为，是否能进行处罚，如何处罚，应通过探讨《森林法》的立法本意，准确适用《森林法》及其实施条例的各项规。 (1)《森林法》规定的毁林行为，是指未经依法批准或者违反批准的内容，进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂等活动，或者违反技术操作规程采脂、挖笋、掘根、剥树皮以及过度修枝，致森林或者林木受到毁坏，尚不需要追究刑事责任的行为。《森林法》第二十三条第一款规定，禁止毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为。对此，法律责任条款中，对应的条款是《森林法》第四十四条。《森林法》第四十四条规定，进行开星、采砂、采石、采土、采种、采脂和其他活动，致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失;由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏树木株数一倍以上三倍以下的树木，可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款。这一规定是专门针对违反《森林法》第二十三条第一款“禁止毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为”造成森林、林木毁坏而规定的处罚条款，并且《森林法》第四十四条将《森林法》第十三条第一款中的“其他毁林行为”进一步列举为“采种、采脂和其他活动”，都是仅限于对森林、林木造成毁坏的行为;对于毁林行为造成林地毁坏，《森林法》第二十三条的禁止性条款和第四十四条相应的处罚条款没有涉及。 (2)“毁林开垦”未造成森林、林木毁坏属于毁林行为的一种特殊情形。《森林法实施条例》第四十一条第二款针对《森林法》第二十三条第一款中的“毁林开垦”进行了具体规定，即“擅自开垦林地，致使森林、林木受到毁坏的依照《森林法》第四十四条的规定予以处罚;对森林、林木未造成毁坏或者被开垦的林地上没有森林、林木的，由县级以上人民政府林业主管部门责令停止违法行为，限期恢复原状，可以处非法开垦林地每平方米10元以下的罚款”。《森林法实施条例》第四十一条第二款的这一规定，是专门针对“毁林开垦”的，而没有就“采砂、采石、采土”毁坏森林、林木的林地如何处罚作出规定。理由是毁林开垦，将林地改变为耕地，减少了林地面积，容易造成水土流失，但农用地的性质没有改变，也没有改变土地用于造林的条件，只要贵令当事人改正违法行为即可将耕地恢复为林地，因此，《森林法实施条例》第四十一条第二款将其作为毁林的一种特殊情形，规定对毁林开垦处以较轻的行政处罚，即限期恢复原状，可以处非法开垦林地每平方米10元以下的罚款。 (3)对于毁林采石、采砂、采土等造成林地毁坏等的行为，按《森林法实施条例》第四十三条有关擅自改变林地用途的规定进行处罚。《最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(法释[200515号)第一条规定，违反土地管理法规，非法占用林地，改变被占用林地用途，在非法占用的林地上实施建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、种植农作物、堆放或排泄废弃物等行为或者进行其他非林业生产、建设，造成林地的原有植被或林业种植条件严重毁坏或者严重污染，数量较大，造成林地大量毁坏的，应当以非法占用农用地罪判处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。《森林法实施条例》第四十三条规定，未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。《森林法实施条例》第四十三条规定的擅自改变林地用途行为，包括在林地上的采砂采石、采土造成林地毁坏的行为。 本案中，谢某未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途，在某林业局森林管护所河流沿岸的无林地内用挖掘机破坏植被层取沙石，致使150平方米无林地被毁坏，应当依照《森林法实施条例》第四十三条的规定，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。 【观点概括】未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，在林地上的采砂、采石、采土造成林地毁坏的行为属于擅自改变林地用途，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。 |
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