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作者：赵森 张立杰 摘 要：乡村治理中出现了村干部“国家化”范式，即乡镇政府下派人员担任村干部，其本质是国家权力在村民自治中的嵌入。乡村社会中内生性权威失势造成村干部自选秩序割裂，新兴治理力量短暂衔接与中途离场，乡村治理转型需求与村干部治理效能失衡，这是村干部“国家化”范式生成的逻辑基础。村干部“国家化”范式，一方面具有重塑治理秩序、完善激励机制、培育村庄治理能力的积极价值，另一方面也造成了村干部官僚化和农民参与度降低。从根本上来说，村干部“国家化”范式是一种权宜之计，各地区应因地制宜，在完善激励、强化监督的基础上，调整助力方式与优化资源配置，提升乡村社会的自治水平，重塑村民自治的良性秩序。 一、乡村治理中的村干部“国家化”范式作为国家治理的重要组成部分，乡村治理一直是以村民自治为基础的，而“自己选举当家人”又是村民自治的基础，按照这种逻辑，村干部应由村民选举产生并负责乡村治理相关事宜。但现阶段，一些地区兴起了村干部的“国家化”范式，也就是村干部不是由村民选举产生，而是由国家权力机关选派。我们称其为“国家化”范式，就是因为该形式本质上是国家权力对村民自治的一种渗透和嵌入，是村民自治组织行政化的表现。有学者认为，“国家化”范式是对村级组织的行政激励，满足了当前乡村治理的需求，能够产生积极影响；但也有学者持相反态度，认为“国家化”范式是国家权力对村民自治的一种消解，降低了村民的政治参与度。 要判断上述观点孰是孰非，就需要界定原本的村民自治秩序和质量。如果原本的村民自治秩序良好，能够实现高质量治理，那么村干部的“国家化”范式就相当于画蛇添足；如果原本的村民自治秩序有待提升、治理效果不尽如人意，那么村干部的“国家化”范式在很大程度上来说就是一种助力和帮扶。村干部的“国家化”范式既然能够产生并在一些地区不断发展，就意味着这种模式有其合理性。因此，本文从产生逻辑开始对村干部的“国家化”范式进行解释，并分析其产生的影响与后果，提出相应的优化策略，期望能够为乡村治理提供有益借鉴。 二、村干部“国家化”范式的生成逻辑村干部“国家化”范式的产生与乡村治理现状具有密切关系，它意味着乡村治理的“本土”困境以及乡村治理不断发展的客观需求。 （一）内生性社会权威失势造成村干部自选秩序割裂在传统乡村社会中，内生性社会权威是维持村庄自治的重要基础。内生性社会权威也就是普通村民通过社会性权威增进获取人际支持和权力基础的过程，是普通村民能够成为村干部的重要途径。一般来说，以血缘为基础的辈分和主持村庄公共事务的面子是乡村社会权威的主要来源。具有较高的辈分或者面子较大的村民往往具有较高的威望，并且被赋予了各种职能，比如调解纠纷、主持活动等，这使其顺理成章地被选举为村干部，实现由社会精英到政治精英的转变。但随着经济发展与社会转型，乡村社会内生性权威逐渐被削减，市场经济的发展使得乡村社会文化被改造，农民对土地的依附性减弱，乡村共同体也面临着解体趋势。在这种状况下，内生性权威的累积途径被割断，社会精英无法产生，也就使得村民自治的民主选举无所适从。具体来说，主要体现在两个方面：一是乡村社会精英流失。“老人儿童留守”现象已经成为一种普遍性常态，乡村社会的年轻劳动力为了获得更多的收益，会往大城市发展，年轻劳动力的外流使得乡村组织处于一种后继无人的状态。二是熟人社会向原子化社会的转变。经济发展造成乡村社会内部分层与分化，经济利益逐渐超越传统的辈分和面子。比如，村里的红白喜事原本由德高望重者主持，但农村专业酒家的兴起使得这些社会精英失去了用武之地。目前，人情、面子在乡村社会中的效用已大大衰减，很多情况下，人们会将利益置于面子之上进行决策考量。 （二）新兴治理力量短暂衔接与中途离场年轻劳动力流失造成乡村社会“中空”，但很快就有一部分力量来填补这一空间，这就是乡村治理中的新兴力量。劳动力外流使得一部分农业土地和资源被闲置，一些未外出务工的人员将这些腾出的资源进行整合与利用，成为乡村社会新兴的中坚力量。这部分村民有较强的动力去维持与发展乡村生产与生活，并且能够借助手中的资源进行公共物品供给，成为村干部的重要后备力量。有学者将这种现象称为村干部的“中农化”，即具有村干部身份的农民兼营经济活动，比如开办副食店、农资店等，且村干部职务等级往往与经济规模正相关。这种模式依然属于村民自治的范畴，但伴随着经济转型与发展，这些新兴治理力量也逐渐退出了乡村治理的舞台。其原因有两方面。一方面，村干部准职业化趋势与经济利益之间的冲突。村干部准职业化趋势要求村干部实施严格的坐班与考勤制度，有些地区甚至要求村干部全脱产，这就意味着村干部身份与经营者身份之间的不兼容。相比较而言，在依靠经营获得收益的经营者与耗时费心管理村庄各种事务、容易得罪人且工资不高的村干部之间，大部分农民都会选择前者。另一方面，外来企业资本化经营对本地农民经济空间的挤占。在乡村振兴、产业转移的背景下，很多企业纷纷进入农村进行资本化经营，其中租用土地是规模化生产的基础。因为企业给出的地租要普遍高于本地农民所能提供的地租，所以大多数人会选择将土地转租给企业，未外出务工农民的经济获益空间被压缩。在这种情况下，农民已无多余精力投入乡村治理中，乡村新兴治理力量逐渐退出村庄治理舞台。 （三）乡村治理转型需求与村干部治理效能失衡乡村治理呈现出不断转型、不断升级的趋势，新时代村干部要成长为具有稳固群众基础、积极担当、敢于作为的知识性人才，方能担负艰巨的治理任务。农民出身的村干部虽然具有群众基础、人情关系等治理优势，但与新时代村干部应具备的素质与能力要求之间还存在一定差距。首先，资源配置与协调能力缺失。在税费改革之前，村干部的主要任务是“收粮派款”，村干部或者是“老好人”，或者是“恶人”。但在农业税取消以及乡村振兴背景下，乡村治理的主要任务是促进农村经济发展，特别是在资源下沉与治理任务增多的情境下，村干部必须是德才兼备的人才，既要有良好品德，又要有资源调配能力，促进资源优化配置基础上的乡村社会不断发展。就现阶段来说，农民整体素质有待提升，在农民中产生的村干部也面临着道德与能力诸方面的问题，不适应乡村社会发展的要求。其次，现代化治理手段生疏。现代化治理要求村干部除了具备“室外”工作能力，还要具有较强的“室内”工作能力。也就是说，村干部既要有较强的沟通能力、调研能力，又要有熟练使用计算机、互联网等数字化治理能力。乡村治理现代化意味着标准化与程序化，要求村干部掌握编制与填写各种表格、上传照片与文件等技能。一些村干部虽然具有较强的人际交往能力，但由于知识结构、能力结构不完善，不能完全履职。 三、村干部“国家化”范式的双重性：功能价值与负面作用（一）村干部“国家化”范式的功能价值本地选举的村干部面临着秩序断裂、力量不足以及能力结构失衡等诸多问题，“国家化”范式的村干部是对上述问题的一种解决与补充方式，有效维持了乡村社会秩序，在乡村治理中发挥了良好的功能价值。 1. 重塑治理秩序，填补治理真空。维持乡村社会正常发展是“国家化”范式村干部的基本职责。在村级组织后备力量不足和无人接管的情况下，乡镇政府选派优秀干部到村庄任职，是国家行政力量对村民自治的一种帮扶，使得处于割裂状态的村干部产生秩序得以延续。根据村庄发展的特征与状态，乡镇政府灵活性地配置村干部，使其能够发挥更好的功效。被下派的村干部肩负着乡村基础设施建设与完善、惠农项目精准落地、优化村庄资源配置、提升乡村数字化治理水平等职责，在完成基本治理任务的同时，还要不断提升乡村社会发展质量。另外，“国家化”范式村干部还具有流动性的特征，即一名基层干部可能到多个村庄担任村干部，这使其工作能力得到进一步锻炼，真正了解乡村社会发展的矛盾与症结所在，从而有针对性地促使国家资源、行政权力进一步下沉，促进乡村公共性问题的有效解决。 2. 完善激励机制，有效传导压力。村干部的行为动机一般有社会激励和经济激励两种。社会激励也就是声望、面子、人情等，在社会共同体解体趋势下，其激励效用在不断递减，甚至有些农民认为当村干部并不是体面的工作，只有在外面混得不好的人才会去当村干部。在这种情况下，村干部的“国家化”范式不仅使得村干部这一角色的重要性重新得以展现，并且晋升渠道开放、工资薪酬提高等使得村干部激励机制不断完善。[1]下派到村庄的基层干部如果表现优异，就能够实现职位晋升，这使得村民自治与行政科层之间的界限被打破，传递出只要能力突出、成绩显著，农民也有可能成为公务员的信号，有利于激发其他村干部的工作积极性，提升村干部职位的吸引力，促进乡村社会精英回流。与激励相对应的是村干部约束机制。在完全村民自治背景下，村干部并不隶属于乡镇政府，乡镇政府对其管理也就受到一定限制。“国家化”范式的村干部是直接受乡镇政府管理的，乡镇政府能够通过绩效考核对村干部进行压力传导，从而使其不断完成治理任务、提升治理成效，并对其违规行为进行有效制约。 3. 培育治理能力、提升整体素质。传统村干部往往具有较强的地方性知识，这种知识形成于熟人社会，但对于当今乡村治理依然具有重要意义。下派的村干部具有较丰富的专业性知识，比如计算机处理、表格制作、台账技术等，这些技能正是传统村干部所欠缺的。同时，下派的村干部可以从传统村干部那里学习地方性知识，以提升实际问题解决能力和人际矛盾协调能力。因此，地方性知识与专业性知识之间能够形成良好的互补效应与协同效应，促进乡村干部整体性治理能力与治理素质的提升。从各地区乡镇政府下派村干部的实践来看，这些驻村干部往往要经历两个阶段的发展。在前1～2年，下派干部一般任副职，主要是积累基层工作经验，打下良好的群众基础；在后面的3～5年，下派干部会交叉任职，进行治理能力的多方面锻炼，能力突出者转为正职。在此期间，地方性知识与专业性知识相互影响，下派干部的实践能力不断提升，其他村干部的专业性知识也能够得到补充，有利于村干部的整体性成长。 （二）村干部“国家化”范式的负面作用在村民自治秩序失衡的情况下，村干部“国家化”范式确实起到了填充、弥补等积极作用。但村民自治从根本上来说属于社会场域，国家权力的参与势必会改变原有治理规则，对村民自治也具有一定的负面影响。 1. 村干部官僚化。村干部准职业化强调村干部将更多精力投入乡村治理中，虽然职业化并不意味着官僚化，但在一些地区，准职业化的趋势发生了异变，“国家化”范式村干部习得了科层制的弊病，将自身视为国家权力的代理人，而不是农民的代表，这种官僚主义导致村干部产生“唯上”思维，将自身与农民分割。对于乡村治理困境，村干部更多地依赖行政力量解决，完成任务的标准也是上级政府的指示、要求，这就忽略了本应占据主体地位的村民的利益。当上级政府的要求与农民的利益诉求相冲突时，村干部也是以上级政府政策为本，而不是将农民利益作为决策的主要依据，并缺乏对上级政府政策的有效反思。有些“国家化”范式村干部还养成了官僚主义的不良风气，比如，只将监督其他村干部视为自身工作，其他各项事务都交给他人完成，自己处于一种高高在上的地位。这是对“国家化”范式的严重歪曲，有损政府权威。 2. 农民参与度降低。在完全村民自治情境下，村干部来自村民，能够与村民保持密切联系。下派的村干部本身就与村民比较生疏，在扭曲思维影响下，与村民之间的关系会进一步恶化。一些下派的村干部将自身角色视为一种职业，工作的目的就是获取工资、完成考核、实现晋升，只愿意从事一些事务性工作，在问题调研、联系群众等方面存在严重不足。在这种情况下，农民参与乡村治理的机会明显减少。村干部为减少工作量不愿开会，使得上级政策无法有效传递给村民，而村民的意见与诉求也无法向上反映，这很容易引发诸多问题。以公共项目建设为例，某村安装了健身器材供村民运动，但选址未征求村民意见，建好后很多村民表示离家太远，不愿去使用，造成了公共资源浪费，也引发了村民对村干部的不满。“国家化”范式的村干部虽然解决了村级组织后继无人的问题，但在很多地区原本的优良传统并未得到承续，而这恰恰是乡村治理中最为需要、最为关键的。 四、村干部“国家化”范式的反思与优化（一）村干部“国家化”范式的反思村干部“国家化”范式的实施有利有弊，实施与否、实施程度应根据本地区的乡村治理水平、农村发展需要、村级组织实际情况等多方面进行考量。现阶段实施村干部“国家化”范式的大多是东部沿海地区，这些地区财力比较充足，能够为村干部职业化以及相配套的薪酬、激励等机制提供良好支持。对于财力相对薄弱的地区来说，应谨慎实施，因为在薪酬与激励不足的情况下，村干部“国家化”范式的弊端很有可能会大于其优势，容易引发官僚主义、形式主义。 村干部“国家化”范式并不是一种长远政策，只是村民自治出现偏差时的权宜之计。解决相关问题与矛盾，需要村民自治制度的不断完善，也就是通过促进乡村社会精英回流、提升农民整体素质等重塑乡村社会共同体，恢复与完善村干部选举秩序，保障村民自治质量不断提升。但也要看到，村民自治制度完善与乡村社会发展不是一朝一夕的事情，在重构乡村社会共同体的同时，也要解决当前问题。因此，优化村干部“国家化”范式也就成为当下需要关注的问题。 （二）村干部“国家化”范式的优化1. 线上监督与线下考核相结合，促进“国家化”范式村干部的良性治理。第一，加强思想政治教育培训，明确“国家化”范式村干部的权责。乡镇政府在选派村干部时，应重点强调村干部联系群众、解决问题的义务与责任，提升下派村干部的党性意识、政治意识、服务意识。同时，对村干部加强形式主义和官僚主义教育，避免村干部职业化引发负面问题。除此之外，还要把好村干部入口关，即选派村干部时，应坚持德才兼备原则，强化对村干部的品德考察，减少村干部腐败问题。第二，开通线上监督，构建村干部多元监督模式。线上监督也就是通过电话、邮箱、网络平台等形式对村干部的违规行为进行监督与举报，这能够在一定程度上减少村民的越级信访行为，保障社会稳定。但开展线上监督需要解决好以下几方面的问题：其一，告知线上监督方式，使村民知晓这一监督途径；其二，操作程序简化，避免过于烦琐的程序影响村民监督的积极性，同时做好匿名保护；其三，对线上监督及时反馈，即村民通过线上方式举报后，乡镇政府要高度重视并做出排查、解释，以保证线上监督的权威性。第三，对下派村干部加强考核，强化村干部的责任意识。对下派村干部的履职情况、治理情况，特别是与村民的沟通联系情况、问题调研情况等进行考核，对不符合要求的村干部给予相应的处罚。有些地区实施对下派村干部的越级考核，即县级政府对下派村干部的各种行为进行暗访，这比较有效地规避了对下派村干部相关问题处理的形式化，值得各地区借鉴。 2. 调整助力方式，优化资源配置，吸引乡村精英回归，提升乡村自治水平。对于村民自治来说，国家权力属于外部力量，在村民自治羸弱状态下，国家权力能够起到一定的弥补作用；但对国家权力来说，有效的治理方式是通过合理助力与资源配置激发村民自治活力，提升乡村自治水平。为此，村干部“国家化”范式应注重力度、适度、效度，实现国家权力在村民自治中的良性嵌入以及对村民自治的有效引导。第一，选择针对性助力方式。对于共同体意识较强、自治秩序良好的村庄，要注重挖掘其内生性资源，加强政策供给而非主体供给，尽量保障其原有治理模式下的良性发展。对于原子化、分散化严重的村庄，应实施治理主体供给，促进资源输入，使村庄重新获得发展动力。第二，优化资源配置方式。根据国家权力与资源输入的不同程度，村庄发展会形成依附型和自主型两种模式，这与资源配置方式存在密切关系。当资源配置于农户时，就容易产生依附型模式；当资源配置于村集体时，就更可能产生自主型模式。[2]因此，要更多地实施以村集体为对象的资源下沉，提升村干部对集体资源的利用效率，促进乡村经济与社会发展。第三，吸纳更多的乡村本土精英。本土精英具有良好的地方性知识，且与村民联系密切，在村庄治理中能够发挥事半功倍的效用。这就需要进一步完善村干部激励机制，留住本土精英，吸引年轻劳动力回流，使得村民自治秩序得以重塑。 |
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