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从政策出台的背景来看，2020年10月以来，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》、住建部官网刊登文章《实施城市更新行动》、中央经济工作会议，以及2021年3月两会政府工作报告、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》等重大会议和文件中均提出“实施城市更新行动”，奠定了“十四五”时期乃至未来十余年城市更新在我国新型城镇化建设中的重要地位。 自中央提出“实施城市更新行动”以来，北京、上海、厦门、长沙、福州、成都等地积极推进相关政策的出台。北京作为首善之都，首个发布了《关于实施城市更新行动的指导意见》，整体来看，政策内容丰富度较高，将对全国其他城市下一阶段城市更新相关政策的制定和出台形成示范效应。 具体来看，北京此次城市更新新政主要有六大特点：  突出老旧小区改造，兼顾多种更新模式 《意见》中提出了北京市未来的六种主要更新方式，包括：01.老旧小区改造、02.危旧楼房改建、03.老旧厂房改造、04.老旧楼宇更新、05.首都功能核心区平房(院落)更新、06.其他类型。  数据来源：中指研究院综合整理 《意见》中将“老旧小区改造”列为北京市城市更新的首要方式。从北京近年来出台的城市更新相关政策来看，老旧小区改造相关政策的提及不断增多，尤其进入2021年以来，老旧小区改造相关政策不断细化完善，而自2017、2018年以来关于棚户区改造的政策已鲜有提及。 图：北京城市更新相关政策（部分）  数据来源：中指研究院综合整理 北京市老旧小区改造工作持续推进，“十四五”开局之年该项工作进一步得到显著发展。梳理北京市老旧小区改造的历程来看，2017年，在“十二五”时期老旧小区综合整治工作基础上，北京提出将中心城区老旧小区综合整治工作与“疏解整治促提升”专项行动相结合，启动了新一轮老旧小区综合整治试点，并印发了《老旧小区综合整治工作方案(2018-2020年)》。最终，2017-2020年，北京市累计确认396个老旧小区综合整治项目，涉及住宅楼3301栋，居民31.5万户。 2021年5月北京市住建委印发了《2021年北京市老旧小区综合整治工作方案》，从其中对北京市老旧小区改造工作目标的制定和重点任务的分工来看，2021年北京市老旧小区改造工作将进一步得到显著发展。改造目标更加明确，重点任务更加落地、细化，且负责部门更加多元，可以看到北京市举全市之力，重点开展老旧小区综合整治的决心及行动力。 表：2021年北京市老旧小区综合整治工作目标  数据来源：中指研究院综合整理 表：2021年北京市老旧小区综合整治工作重点任务分工  数据来源：《2021年北京市老旧小区综合整治工作方案》，中指研究院综合整理  城市更新成北京市租赁房房源获取的重要途径之一 《意见》提出的六种主要更新方式中，有两种提到可发展租赁住房，包括：危旧楼房改建-“居民异地安置或货币安置后腾退的房屋，可作为租赁房等保障房使用。”；首都功能核心区平房(院落)更新-“鼓励腾退空间用于传统文化展示、体验及特色服务，建设众创空间或发展租赁住房。”。 年初《北京市2021年度建设用地供应计划》中提出：“坚持租购并举，……，加大向租赁住宅倾斜力度，……，通过新建、配建、改建等多种方式，多渠道、多主体加快形成租赁住宅有效供应，……。”所以，通过参与城市更新发展租赁住房也是企业可以探索的一个模式，尤其对于危旧楼房改建的方式，其中明确提出“鼓励社会资本参与改造，资金由政府、产权单位、居民、社会机构等多主体筹集”。  “有机更新”是北京市未来城市更新总基调 《意见》在实施城市更新行动的基本原则部分，明确提出“城市更新主要是指对城市建成区(规划基本实现地区)城市空间形态和城市功能的持续完善和优化调整，是小规模、渐进式、可持续的更新”，这正是有机更新的精髓。作为首都，北京城市历史悠久、文化厚重，更加需要通过有机更新推动城市的高质量发展。 早在20世纪90年代，吴良镛教授就通过思考北京旧城改造的实践提出城市有机更新理论。然而，由于过去30多年来，城市的快速扩张，新区建设的突飞猛进，城市有机更新理论只是在部分历史文化城市的保护中得到小规模的运用，但在大规模的城市更新中，尚没有得到真正全面、系统性的实践。本次《意见》的再次重申，奠定了北京未来大规模城市更新的总基调。  不同区域秉持不同的更新原则 “首都功能核心区以保护更新为主，中心城区以减量提质更新为主，城市副中心和平原地区的新城结合城市更新承接中心城区功能疏解，生态涵养区结合城市更新适度承接与绿色生态发展相适应的城市功能。”  数据来源：中指研究院综合整理 这一原则的提出是基于2017年发布的《北京城市总体规划(2016年-2035年)》（以下简称《规划》）而来的，《规划》中提出在北京市域范围内形成“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间结构，一核-首都功能核心区，一主-中心城区，一副-北京城市副中心，多点-5个位于平原地区的新城，一区-生态涵养区。该更新方向的提出，符合各功能区的发展定位，是各功能区发展建设的重要方式之一。  配套政策从规划、土地、资金三方面为更新保驾护航，做法更灵活 如： 规划政策-“对于符合规划使用性质正面清单，保障居民基本生活、补齐城市短板的更新项目，可根据实际需要适当增加建筑规模。”“老旧小区现状公共服务设施配套用房可根据实际需求用于市政公用、商业、养老、文化、体育、教育等符合规划使用性质正面清单规定的用途”“可在商业、商务办公建筑内安排文化、体育、教育、医疗、社会福利等功能”“地下空间平时可综合用于市政公用、交通、公共服务、商业、仓储等用途” 土地政策-“更新项目可依法以划拨、出让、租赁、作价出资(入股)等方式办理用地手续。”“更新项目发展国家及本市支持的新产业、新业态的，可享受按原用途、原权利类型使用土地的过渡期政策。”“用地性质调整需补缴土地价款的，可分期缴纳”“更新项目采取租赁方式办理用地手续的，土地租金实行年租制”“经营性服务设施可按所有权和经营权相分离的方式，将经营权让渡给相关专业机构”“可以建设用地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权等进行抵押融资” 资金政策-各区城市、市级财政、市政府是为全市城市更新提供资金支持的主力军，此外，还鼓励市场主体投入资金、不动产产权人自筹资金、金融机构创新金融产品，多元化支持城市更新。  政策创新之处多 特别是“责任规划师、建筑师全程参与”在全国层面也具有创新之处；提出地下空间复合利用具有前瞻性，但后期地下空间产权问题不好确定，仍然需要相关政策的支持。 结语 总结来看，该《意见》的出台有利于统筹推进北京全市层面的城市更新工作，未来北京的城市更新将全面加速。纵观全国，广东省基于三旧改造建立了较为健全的政策体系并取得了显著的成效，全国各地的城市更新政策体系仍然较为单薄，导致城市更新的进程也相对缓慢。我们认为，随着北京城市更新指导意见的落地，以及后续相关细则的跟进，将推动社会资本积极入场，加速形成城市更新的“北京模式”。 |
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