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声明：《中国土地》所刊载文章皆为原创。 授权合作请联系电话：010-68048738。 在新冠肺炎疫情和全球经济衰退叠加的影响下，重大项目投资带动作用明显。要加快推进在建和新开工项目建设进度，充分发挥重大项目投资带动作用，必须加强用工、用地、资金等要素保障。自然资源管理部门作为重要要素的保障部门，如何高效、精准服务，保障重大项目用地、用海、用林需求，事关经济社会发展大局。 重大项目自然资源要素保障工作的现状 重大项目的自然资源要素保障内涵更加丰富、任务更为艰巨。自然资源部负责统一行使所有国土空间用途管制职责，重大项目建设过程中涉及的地、林、海、矿等自然资源要素保障工作全部集中在自然资源管理部门，自然资源要素保障内涵更加丰富。这也给重大项目服务保障工作带来新挑战，需要自然资源部门统筹运用好各种自然资源要素保障政策，进一步提高重大项目服务保障水平。 国家将用地审批权授权委托给地方实施，推动更大程度发挥省级用地自主权。2020年3月，国家将国务院审批土地利用总体规划的城市中心城区的农用地转用审批和不涉及永久基本农田的单独选址项目的农用地转用审批两项职权授权给各省级人民政府，并试点将永久基本农田转为建设用地审批和国务院土地征收审批两项职权委托给北京、天津、上海八个省（市）政府实施。此举对减少重复审查、提高用地审批效率、从根本上解决用地审批周期长的问题意义重大。 多地陆续建立重大项目服务保障体系。例如：广东省在2017年重点项目协调督办工作制度的基础上，逐步建立形成了重大项目清单制度、重大项目月度会商制度等六项工作制度和特别重大项目“一个项目、一名分管领导、一个专班、一跟到底”的“四个一”保障机制，每年印发《重大项目服务保障清单》，对重大项目实行清单式管理，对特别重大项目安排专班跟踪服务；江苏省提出省委省政府领导挂钩、建立工作专班制度、开通用地审查绿色通道等创新举措，切实做好重大建设项目用地保障服务。  重大项目自然资源要素保障面临的现实困境 建设用地报批组卷耗时长，组卷质量有待提高。一是前置审查要素多。项目用地报批审查涵盖规划、计划、地类、权属、耕地占补平衡、永久基本农田、用地标准、土地征收、土地供应、信访和行政复议行政诉讼、复垦方案评审、地质灾害评估、压覆矿产资源、新增费核算、违法用地处理等十多个方面，审查要素较多，基层报批组卷耗时较长。二是各审核因素之间存在相互掣肘。报批组卷过程中某些要素一旦发生错误，可能导致其他审查要素相应发生变化，有关材料必须重新提交。三是报批组卷质量有待提高。 国家和省权责边界不够清晰，增加了国家授权委托用地审批的运行成本。从目前的实施情况看，存在的问题主要有：一是授权委托用地审批权配套政策尚未出台，如缺乏标准化建设用地审查政策文件等；二是国家和省权责边界不清晰，致使实际工作中出现政策内容难以把握的情况时，只能通过向自然资源部专项请示方式解决，不利于提高用地审批效率。 用地审批政策多为规范性文件和一般工作通知等，数量多、变化快。当前，《土地管理法实施条例》《建设用地审查报批管理办法》《建设项目用地预审管理办法》《土地利用年度计划管理办法》等与用地审批相关的法规和规章都面临修订，现行法律法规和规章还难以适应新形势下重大项目用地审批工作的需求，存在的主要问题如下。一是政策数量多。土地管理文件总量大、内容专业性强，要完全掌握这些政策文件的内容，对基层从事用地报批组卷的工作人员来说挑战较大。二是政策变化快。用地报批组卷涉及勘测地界、地类和权属核定、土地征收前期工作等大量基础性工作，部分项目已按照旧法开展前期工作，但需要按照新《土地管理法》要求重新组卷，难度较大。 统一行使所有国土空间用途管制制度体系尚处于改革探索阶段，用地用海用林审批在自然资源系统内部仍然处于独立运行状态。随着自然资源管理体制和理念的变化，用途管制从要素类用途管制逐步转变为国土空间用途管制。从目前国家和地方探索情况来看，还存在一些问题。一是国土空间用途管制对象尚待清晰。管制对象既包括要素也包括空间，属性相对复杂，管制的具体对象不够清晰。从目前自然资源部推进的自然生态空间用途管制和长江经济带国土空间用途管制试点来看，这些工作只处于部分领域、部分区域的探索，尚未全面铺开。二是相关法律法规和配套政策体系还不健全。上位法律法规和政策体系还不健全，地方实践过程中缺乏依据。2020年11月，自然资源部印发《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》，为统一行使所有国土空间用途管制职责提供了支撑，但要构建起包含调查评价、规划管控、准入和转用、监督管理等在内的较为完善的国土空间用途管制体系仍需时日。三是自然资源要素审批仍在使用原来的审批体系。尽管原国土、海洋、林业等部门已整合，但由于自然资源要素审批体系尚未自上而下进行改革，用地、用海、用林审批在自然资源部门内部仍然分置运行。  对策建议 进一步精简建设用地审批前置审查要素。建议简化重大项目用地审批要求，区分重大项目用地审批与其他一般项目、批次用地审批，实行重大项目“极简”审批程序，提高审批效率。减少预审和报批环节重复审查，项目用地报批的相关审查要素较用地预审未发生变化的，由市自然资源主管部门予以说明，不再重复审查相关内容。 纵深推进建设用地审批制度改革，完善配套政策体系，明确国家和地方权责边界。建议出台国家授权委托用地审批相关的配套政策文件、简化审批材料、明确审查要求、提高审批效率。进一步明确国家和地方的权责边界。国家层面主要承担宏观国土空间规划和事后监督管理的职责，明确授权委托实施用地审批权的审查标准和刚性要求；省级层面负责实施国家授权委托用地审批事项，对于国家审查标准未明确要求的，可从省内实际发展需要、有效提高审批效率的角度，发挥省级用地自主权，细化明确有关要求；市（县）层面承担起具体组卷、审查等职责。同时，赋予市县级人民政府更大的用地自主权。随着试点工作开展，建议允许省级政府将永久基本农田以外的农用地转为建设用地进一步委托各地级以上市人民政府实施，推动审批再提速。 改进重大项目自然资源保障方式，提高重大项目服务保障水平。建议充分考虑全国各省各区域产业结构和分布特征，制定重大项目正面和负面清单，在自然资源要素分配上，更好体现“自然资源要素跟着好项目走”，推动区域统筹协调发展。加强主动服务，在严守工作底线的前提下，牢固树立服务理念，提前介入、靠前指挥，指导科学选址，尽量规避永久基本农田、自然保护区等限制建设区域。加强上下联动和协调联络，落实自然资源部门、其他相关职能部门、市县人民政府和项目建设单位主体责任，形成工作合力。开辟重大项目绿色审批通道，及时协调解决项目审批过程中的困难和问题，为重大项目提供精准服务。加强指导基层报批组卷工作。通过召开业务培训会、业务骨干对口指导等方式加强对市县报批组卷工作指导，推动提高组卷质量。 探索统一行使所有国土空间用途管制制度体系，探索规划、用地、用海、用林审批制度改革。建议结合《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》要求，探索构建包括调查评价体系、规划管控体系、准入和转用体系、监督管理体系等在内的较为完善的国土空间用途管制体系。在“多规合一、多审合一”工作基础上，鼓励各地深入探索全省规划用地改革的好经验、好做法，推动形成可复制可推广的制度性成果，为优化改善营商环境不断提供自然资源支撑。探索规划用地用海用林一体化审批路径，可试点先行，探索在土地、海域、林业等业务已整合在一个部门的地区，开展用地、用海、用林一体化审批的工作路径，奠定统一国土空间用途管制的工作基础。（作者供职于广东省自然资源厅） 全文请见《中国土地》2021年第6期 《中国土地》是一份海内外公开发行的中文人文社会科学核心期刊 来稿邮箱zgtdzz@163.com 图片库邮箱zgtd512@163.com |
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