煤矿建设项目全流程审批合规要点（上）

编者按

煤矿项目开发具有政策性强、涉及管理部门多、审批管理环节复杂、运作周期长等特点。一个煤矿建设项目，自取得探矿权开始至竣工验收结束取得安全生产许可证正式投产，需要办理诸多审批手续。近年来，随着行政机关简政放权、“放管服”改革的深入推进，煤矿建设项目审批管理发生了重大变革。其中，有的审批事项被削减，如取消开展项目前期工作的“路条”性文件、煤炭生产许可证；有的审批程序得到精简，如将建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见合并；还有更多的是优化办理程序，如精减项目核准前审批要件，变串联办理为并联办理。

笔者根据煤矿建设项目管理相关法律法规政策，结合近年来行政机关简政放权、“放管服”改革实际情况，对煤矿建设项目审批管理中的合规要点进行梳理，以期为煤矿建设项目的依法依规开展提供参考。鉴于文章篇幅较长，本文将分两期刊发。

目录

一、煤矿建设项目核准前审批要件

二、煤矿建设项目核准程序要点

三、煤炭采矿权登记前置要件及程序要点

四、煤矿建设项目前期其他审批要件

五、煤矿建设项目开工及竣工投产前审批要件

一

煤矿建设项目核准前审批要件

（一）取得探矿权

探矿权，是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内勘查矿产资源的权利。勘查矿产资源，必须依法申请登记，领取勘查许可证，取得探矿权。

探矿权发证权限

长期以来我国煤炭探矿权实行部、省两级审批发证，《国土资源部关于规范勘查许可证采矿许可证权限有关问题的通知》（国土资发〔2005〕200号）按照勘查区块面积对部、省两级的发证权限进行了划分。2010年以后，原国土资源部陆续授权黑龙江、贵州、陕西、新疆等省区国土资源主管部门负责辖区内的全部煤炭矿业权出让审批。2019年12月31日，自然资源部《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规﹝2019﹞7号）规定，省级自然资源主管部门负责煤炭矿业权（探矿权和采矿权）出让、登记。

探矿权取得方式

一是出让方式取得。我国矿业权在出让方式上大体经历了从无偿行政审批，到以有偿行政审批为主、招拍挂市场竞争方式出让为辅，再到以招拍挂市场竞争方式出让为主、协议出让和行政审批为辅的三个阶段的变化。2019年自然资源部《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》规定，全面推进矿业权竞争性出让。

二是转让方式取得。煤矿企业通过市场转让方式取得探矿权时，应当符合《探矿权采矿权转让管理办法》（国务院令242号）第五条规定的“自颁发勘查许可证之日起满2年，或者在勘查作业区内发现可供进一步勘查或者开采的矿产资源”、“完成规定的最低勘查投入”、“按照国家有关规定已经缴纳探矿权使用费、探矿权价款”等条件。

（二）煤炭矿区总体规划的编制审批

依据《中华人民共和国煤炭法》等相关法律法规的规定，煤炭资源勘查开发必须编制矿区总体规划。经批准的煤炭矿区总体规划，是矿区煤炭资源开发的指导性文件，是煤炭矿业权设置、煤矿项目核准、建设、生产的基本依据。

01

矿区总体规划的编制

规划编制主体。煤炭矿区总体规划由省级发展改革委委托具有甲级煤炭工程咨询资质的单位编制。

规划主要内容。煤炭矿区总体规划设计文件应当包括下列内容：

（一）规划编制的依据、指导思想和原则；

（二）矿区概况，包括矿区位置、资源条件、勘查程度等；

（三）矿区开发目的和必要性，矿区开发对地区经济社会发展的作用和意义，煤炭市场前景和产品竞争力；

（四）矿区开发企业基本情况，生产和在建矿区应当说明矿区生产开发现状；

（五）矿区和井（矿）田范围确定依据，井田划分的技术经济比较；

（六）矿井（露天矿）建设规模、服务年限、开拓方式、井口位置和工业场地；

（七）矿区建设规模、均衡生产服务年限、煤炭资源补充勘查意见和矿井建设顺序；

（八）煤炭洗选加工，包括煤质特征、原煤可选性、产品利用方向、煤炭洗选加工及布局等；（九）矿区与煤伴生资源、煤层气（煤矿瓦斯）、矿井水和煤矸石等资源综合开发利用方案；

（十）外部建设条件，矿区铁路、公路、供电电源及供电方案、供水水源及供水方式、通讯等；

（十一）矿区总平面布置及辅助设施，包括矿区地面布置、建设用地、防洪排涝等；

（十二）矿区安全生产分析与灾害防治等；

（十三）矿区环境保护、水土保持和节能减排等；（十四）矿区劳动定员和矿区静态总投资；

（十五）规划矿井（露天矿）基本特征表、勘查程度图、井（矿）田划分图、矿区及井（矿）田拐点坐标表。

同步开展规划环评。根据《中华人民共和国环境影响评价法》《规划环境影响评价条例》（国务院令第559号）、《关于进一步加强煤炭资源开发环境影响评价管理的通知》（环环评〔2020〕63号）等规定，发展改革部门在组织编制煤炭矿区总体规划时，应根据法律法规要求，同步组织开展规划环评工作，编制环境影响报告书。负责编制规划的发展改革部门在报批煤炭矿区总体规划草案前，应将规划环评文件报送与规划审批部门同级的生态环境主管部门，并抄送负责审批规划的发展改革（能源主管）部门。生态环境主管部门会同负责审批规划的发展改革（能源主管）部门召集有关部门代表和专家组成审查小组，对环境影响报告书进行审查。负责审批规划的发展改革（能源主管）部门在审批规划草案时，应将规划环境影响报告书结论和审查意见作为矿区总体规划批准的重要依据。

02

矿区总体规划的审批

审批权限。资源储量为中型、规划总规模300万吨／年及以上的矿区，其总体规划由矿区所在省级发展改革委会同省级煤炭行业管理等部门提出审查意见后，报国家发展改革委审批。煤炭资源储量为小型、规划总规模300万吨／年以下的矿区，其总体规划由省级发展改革委审批，报国家发展改革委备案。

审批程序。审批机关在受理矿区总体规划后，应当委托有资质的评估机构进行评估或者组织专家评审。评估机构在进行评估时，可要求规划申报单位就有关问题进行说明。对于可能会对公众利益造成重大影响的矿区，省级发展改革委在报批矿区总体规划前，应当采取适当方式征求公众意见。审批机关对同意批复的矿区总体规划，应当向规划申报单位下达批复文件，同时抄送相关行政机关。

（三）项目用地预审意见和选址意见书

用地预审申请和审查

根据《建设项目用地预审管理办法》（国土资源部令第68号），需核准的建设项目在项目申请报告核准前，由建设单位提出用地预审申请。预审应当审查以下内容:1.建设项目用地是否符合国家供地政策和土地管理法律、法规规定的条件；2.建设项目选址是否符合土地利用总体规划，属《土地管理法》第二十六条规定情形，建设项目用地需修改土地利用总体规划的，规划修改方案是否符合法律、法规的规定；3.建设项目用地规模是否符合有关土地使用标准的规定;对国家和地方尚未颁布土地使用标准和建设标准的建设项目，以及确需突破土地使用标准确定的规模和功能分区的建设项目，是否已组织建设项目节地评价并出具评审论证意见。国土资源主管部门完成审查后，出具预审意见。建设项目用地预审文件有效期为三年，已经预审的项目如需对土地用途、建设项目选址等进行重大调整的，应当重新申请预审。

划拨用地须申请核发选址意见书

根据《中华人民共和国城乡规划法》《建设项目选址规划管理办法》（建规〔1991〕583号），需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。建设项目选址意见书内容应当包括建设项目的基本情况，建设项目规划选址的主要依据，建设项目选址、用地范围和具体规划要求。

《自然资源部关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》（自然资规〔2019〕2号）规定，将建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见合并，自然资源主管部门统一核发建设项目用地预审与选址意见书，不再单独核发建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见。

（四）产能置换方案及批复

根据《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕7号）、《国家发展改革委国家能源局国家煤矿安全监察局关于实施减量置换严控煤炭新增产能有关事项的通知》（发改能源〔2016〕1602号）等规定，从2016年起，3年内原则上停止审批新建煤矿项目、新增产能的技术改造项目和产能核增项目；确需新建煤矿的，一律实行减量置换。煤矿项目申请核准时，需提供产能置换方案，由项目核准机关按要求进行审核。

《国家能源局关于有序推进煤矿项目核准建设投产工作的通知》（国能发煤炭〔2018〕84号）规定，坚持产能置换长效机制，继续将产能置换作为煤炭行业基本产业政策，通过市场化手段推进产业结构调整、布局优化。2019年起，煤炭产能置换的规模比例、指标折算系数及认定情形等要求仍按现有规定执行。各级发展改革委（能源局）、煤炭行业管理部门不得核准（审批）不符合产能置换等产业政策要求的煤矿项目。

（五）社会稳定风险评估

《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》（发改投资〔2012〕2492号）规定，项目单位在组织开展重大项目前期工作时，应当对社会稳定风险进行调查分析，征询相关群众意见，查找并列出风险点、风险发生的可能性及影响程度，提出防范和化解风险的方案措施，提出采取相关措施后的社会稳定风险等级建议。项目申请报告的申报文件中，应当包含对该项目社会稳定风险评估报告的意见，并附社会稳定风险评估报告。社会稳定风险评估报告是核准机关核准项目的重要依据。

（六）部分省份要求取得划定矿区范围批复

《国家发展和改革委员会办公厅、国土资源部办公厅关于做好煤炭资源开发规划管理工作的通知》（发改办能源〔2005〕1999号）规定，煤矿建设项目由国土资源主管部门划定煤矿矿区（井田）范围，发展改革主管部门核准煤矿项目后，由国土资源主管部门颁发采矿许可证。2017年3月，国家能源局印发《关于深化能源行业投融资体制改革的实施意见》（国能法改〔2017〕88 号） ，明确指出“精简能源投资项目核准前置许可。能源投资项目核准只保留选址意见和用地（用海）预审作为前置条件，除法律法规明确规定的，各级能源项目核准机关一律不得设置任何项目核准的前置条件”。根据国家发展改革委、国家能源局最新发布的煤矿项目核准办事指南，煤矿项目核准申请材料中不再包含划定矿区范围批复。

但是，一些省级自然资源主管部门办理建设项目用地预审手续时，要求矿山建设项目须提供划定矿区范围批复。由于建设项目用地预审意见是煤矿项目核准的前置条件，因此导致划定矿区范围批复实际上仍为煤矿项目核准的前置条件之一。

二

煤矿建设项目核准程序要点

我国对关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等企业投资项目，实行核准管理，煤矿项目属于《政府核准的投资项目目录（2016年本）》范围。

（一）

须核准的项目范围

根据《关于进一步加强煤矿建设项目安全管理的通知》（发改能源〔2010〕709号）要求，所有新建项目、改扩建项目、生产能力提高一个标准设计档次（不含一个标准设计档次）以上的技术改造（产业升级）项目和净增生产能力60万吨/年及以上的资源整合（兼并重组）项目，必须履行项目核准程序。

（二）

项目核准权限划分

根据《政府核准的投资项目目录（2016年本）》，国家发展改革委负责国家规划矿区内新增年生产能力500万吨及以上煤炭开发项目核准，并报国务院备案；国家能源局负责国家规划矿区内新增年生产能力120万吨及以上、500万吨以下煤炭开发项目核准；国家规划矿区内的其余煤炭开发项目和一般煤炭开发项目由省级政府核准。

（三）

项目核准的审查和决定

委托评估。项目核准机关在正式受理项目申请报告后，需要评估的，应按照有关规定委托具有相应资质的工程咨询机构进行评估。项目核准机关在委托评估时，应当根据项目具体情况，提出评估重点，明确评估时限。接受委托的工程咨询机构应当在项目核准机关规定的时间内提出评估报告，并对评估结论承担责任。

审查内容。项目核准机关应当从以下方面对项目进行审查：1.是否危害经济安全、社会安全、生态安全等国家安全；2.是否符合相关发展建设规划、产业政策和技术标准；3.是否合理开发并有效利用资源；4.是否对重大公共利益产生不利影响。

安全核准。项目核准机关在项目核准前，应书面征求煤矿安全监察机构意见，煤矿安全监察机构负责对项目进行安全核准。

核准期限。项目核准机关应当在正式受理申报材料后20个工作日内作出是否予以核准的决定。项目情况复杂或者需要征求有关单位意见的，经本行政机关主要负责人批准，可以延长核准时限，但延长的时限不得超过40个工作日，并应当将延长期限的理由告知项目单位。项目核准机关需要委托评估或进行专家评议的，所需时间不计算在前款规定的期限内。

（四）

项目核准效力及核准变更

核准效力。煤矿项目自核准机关出具项目核准文件２年内未开工建设，需要延期开工建设的，项目单位应当在2年期限届满的30个工作日前，向项目核准机关申请延期开工建设。项目核准机关应当自受理申请之日起30个工作日内，作出是否同意延期开工建设的决定。开工建设只能延期一次，期限最长不得超过 1年。在2年期限内未开工建设也未按照规定向项目核准机关申请延期的，项目核准文件自动失效。

核准变更。企业拟变更已核准项目的建设地点，或者拟对建设规模、建设内容等作较大变更的，应当向核准机关提出变更申请。核准机关应当自受理申请之日起20个工作日内，作出是否同意变更的书面决定。

三

煤炭采矿权登记前置要件及程序要点

《中华人民共和国矿产资源法》规定，探矿权人有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权。煤矿企业取得煤炭探矿权后，经过进一步地质勘查工作，具备探矿权转采矿权条件时，有权依法申请办理采矿权登记。

（一）

煤炭采矿权登记前置要件

1.矿产资源储量评审备案

煤炭探矿权转采矿权，应当编制符合相关标准规范的矿产资源储量报告，向省级自然资源主管部门申请评审备案。

提交材料。凡申请矿产资源储量评审备案的矿业权人，应向自然资源主管部门提交矿产资源储量评审备案申请、矿产资源储量信息表、和矿产资源储量报告。大中型煤矿依据的矿产资源储量勘查程度应当达到勘探程度，小型煤矿应当达到详查及以上程度。

评审方式。评审备案原则上采取会议审查方式。应采用随机方式从专家库中选择相应专业的矿产资源储量评审专家，组成专业结构合理的专家组。矿产资源储量规模中型及以上的不少于5名专家，小型的不少于3名专家。首次申请评审备案矿产资源储量规模大型，累计查明矿产资源量达到大型规模，以及评审备案过程中存疑的，应组织现场核查。

评审备案结果。自然资源主管部门自受理之日起60个工作日内完成评审备案，并书面告知申请人评审备案结果。矿产资源储量评审意见书应依据评审会议及现场核查情况形成。根据评审意见书结论予以评审备案后，应填写矿产资源储量评审备案信息表，并将评审备案结果纳入矿产资源储量数据库。

2.划定矿区范围批复

《矿产资源开采登记管理办法》（国务院令241号）第四条第一款规定：“采矿权申请人在提出采矿权申请前，应当依据经批准的地质勘查储量报告，向登记管理机关申请划定矿区范围。”划定矿区范围的批准文件是申请人开展采矿登记各项准备工作的依据。

矿区范围的确定。矿区范围是指可供开采矿产资源范围、井巷工程设施分布范围或者露天剥离范围的立体空间区域。探矿权人申请采矿权的，矿区范围通过登记管理机关审查批准划定矿区范围申请确定。矿区范围的确定应当依据经评审备案的矿产资源储量报告，并符合矿产资源规划。

划定矿区范围预留期。探矿权人申请采矿权的，划定矿区范围预留期保持到其采矿登记申请批准并领取采矿许可证之日，预留期内，探矿权人应在勘查许可证有效期届满的30日前，申请保留探矿权。

 3.煤矿项目核准文件

根据《国家发展和改革委员会办公厅、国土资源部办公厅关于做好煤炭资源开发规划管理工作的通知》，发展改革主管部门核准煤矿项目后，国土资源主管部门方可颁发采矿许可证。为深化“放管服”改革，进一步精简矿业权申请材料，自然资源部最新发布的矿业权审批登记服务指南中，取消了原采矿权登记申请材料清单中的“有关主管部门的项目核准”。

根据自然资源部《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》，煤矿采矿权登记工作已全部由省级自然资源主管部门负责。目前多数省份公布的采矿权登记办事指南中，仍然要求煤矿采矿权申请人提交煤矿项目核准文件。

4.矿产资源开发利用方案及审查意见

《矿产资源开采登记管理办法》规定，采矿权申请人申请办理采矿许可证时，应当向登记管理机关提交矿产资源开发利用方案。

根据《国土资源部关于加强对矿产资源开发利用方案审查的通知》（国土资发〔1999〕98号）《国土资源部关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》（国土资规〔2017〕16号）等规定，采矿权申请人可按要求自行编制或委托有关机构编制矿产资源开发利用方案。矿产资源开发利用方案的编制内容及评审须符合国土资源主管部门相关规定。承担审查工作的机构对开发利用方案审查后，应向登记管理机关报送书面审查意见。

5.环境影响评价报告及批复

《矿产资源开采登记管理办法》等规定，采矿权申请人申请办理采矿许可证时，应当向登记管理机关提交开采矿产资源的环境影响评价报告及批复文件。为深化“放管服”改革，进一步精简矿业权申请材料，自然资源部最新发布的矿业权审批登记服务指南中，取消了原采矿权登记申请材料清单中的“环境影响评价报告及环保部门批复文件”。

根据自然资源部《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》，煤矿采矿权登记工作已全部由省级自然资源主管部门负责。根据各省公布的采矿权登记办事指南，采矿权申请人仍须提交环境影响评价报告及批复文件。

6.矿山地质环境保护与土地复垦方案评审意见及公告结果

施行两方案合并编报制度。《矿山地质环境保护规定》要求，采矿权申请人申请办理采矿许可证时，应当编制矿山地质环境保护与治理恢复方案，报有批准权的国土资源行政主管部门批准。《土地复垦条例》规定，土地复垦义务人应当在办理建设用地申请或者采矿权申请手续时，随有关报批材料报送土地复垦方案。《国土资源部办公厅关于做好矿山地质环境保护与土地复垦方案编报有关工作的通知》（国土资规〔2016〕21号）决定，施行矿山企业矿山地质环境保护与治理恢复方案和土地复垦方案合并编报制度。

方案编制审查。采矿权申请人在申请办理采矿许可证前，应当自行编制或委托有关机构编制矿山地质环境保护与土地复垦方案。采矿权申请人编制的矿山地质环境保护与土地复垦方案，应按采矿权发证权限，报具有相应审批权的国土资源主管部门组织审查。有关国土资源主管部门应将评审结果向社会公示，公示期为7个工作日。在公示期满无异议后，及时向社会公告审查结果。

7.完成矿业权有偿处置

有偿处置范围由国家出资形成的矿业权扩大至所有矿业权。根据《矿产资源勘查区块登记管理办法》（国务院令240号）《矿产资源开采登记管理办法》等规定，申请国家出资勘查并已经探明矿产地的区块的探矿权、采矿权，矿业权申请人除依照规定缴纳探矿权使用费外，还应当缴纳经评估确认的国家出资勘查形成的探矿权价款、采矿权价款。《国务院关于印发矿产资源权益金制度改革方案的通知》（国发〔2017〕29号）决定，在矿业权出让环节，将探矿权采矿权价款调整为矿业权出让收益。将现行只对国家出资探明矿产地收取、反映国家投资收益的探矿权采矿权价款，调整为适用于所有国家出让矿业权、体现国家所有者权益的矿业权出让收益。《财政部、国土资源部关于印发<矿业权出让收益征收管理暂行办法>的通知》（财综〔2017〕35号）规定，申请在先方式取得探矿权后已转为采矿权的，如未完成有偿处置的，应按剩余资源储量以协议出让方式征收采矿权出让收益。

出让收益金额确定和缴纳程序。通过招标、拍卖、挂牌等竞争方式出让矿业权的，矿业权出让收益按招标、拍卖、挂牌的结果确定。通过协议方式出让矿业权的，矿业权出让收益按照评估价值、市场基准价就高确定。市场基准价由地方矿产资源主管部门参照类似市场条件定期制定，经省级人民政府同意后公布执行。征收机关依据出让合同开具缴款通知书，通知矿业权人缴款。矿业权人在收到缴款通知书7个工作日内，按缴款通知及时缴纳矿业权出让收益。分期缴纳矿业权出让收益的矿业权人，首期出让收益按缴款通知书缴纳，剩余部分按矿业权出让合同约定的时间缴纳。

（二）

煤炭采矿权登记程序要点

1.审批发证机关

长期以来我国煤炭采矿权出让实行部、省两级审批发证，按照井田储量对部、省两级的发证权限进行划分。自然资源部《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》规定，由省级自然资源主管部门负责煤炭采矿权出让、登记，自然资源部不再负责煤炭采矿权审批发证。

 2.采矿权申请人的条件

《国土资源部关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》规定，采矿权申请人原则上应当为营利法人。《矿产资源开采登记管理办法》规定，采矿权人被吊销采矿许可证的，自采矿许可证被吊销之日起2年内不得再申请采矿权。

3.审批和发证

登记管理机关应当自收到申请之日起40日内，作出准予登记或者不予登记的决定，并通知采矿权申请人。需要采矿权申请人修改或者补充资料的，登记管理机关应当通知采矿权申请人限期修改或者补充。

准予采矿权新立登记后，申请人应申请注销原探矿权，并凭探矿权注销通知领取采矿许可证。采矿许可证有效期，按照矿山建设规模确定：大型以上的，采矿许可证有效期最长为30年；中型的，采矿许可证有效期最长为20年；小型的，采矿许可证有效期最长为10年。