关于涉农村土地纠纷的梳理与思考

文/小窗灯火

在中华文明起源的时候，轩辕大帝就定了：“我们以地为母，以谷为命，以食为天！”

在不远的过去，我们党曾多次主持土地改革，妥善处理土地问题，赢得了广大农民拥护，从而为“农村包围城市”，为争取革命胜利打下了坚实的基础。

如今，我国有广袤的农村，有九亿多农民，土地问题仍然是极极重要的问题。涉及到农村土地的纠纷，极有必要细细研究。

关于土地承包经营权，我曾在民法典学习笔记写过一篇（点击参考阅读：尴尬的农村土地承包经营权），今天发的这篇，是更接地气，更贴近社会生活实践和司法实践的一篇，经过梳理与思考，主要写五个方面：

一是试着总结涉农村土地纠纷的几个特点；

二是法院关于农村土地的收案范围问题；

三是涉农村土地各类合同的效力问题；

四是涉农村土地合同的履行及合同解除后的地上物处理问题；

五是土地被征收、征用及补偿问题。

内容有点多，又很复杂，不着急，沉住气慢慢看^_^

一、涉农村土地纠纷的特点

我接触涉农村土地案件，已经一个月有余，对涉农村土地纠纷的特点有切身感受：

1、涉农村土地的纠纷，多发生在同村熟人之间

涉农村土地纠纷虽然在实践中各色各样，但经过梳理，常见的类型可归纳为有限的几中。

这几种纠纷，或发生于发包的村集体与承包的村民之间，或发生于承包地相邻的村民之间，或发生于转包人与次承包人之间等等。

当事人双方，多是同村熟人，甚至常见沾亲带故。

纠纷即起，无论处理结果如何，都会在双方之间留下一道裂痕。但纠纷处理之后，双方仍要在同一村庄居住、生活，低头不见抬头见。

法院即要守护公正，也应争取息事宁人。所以涉农村土地的案件，处理结果应以调、撤为宜。

有的所谓“撤诉率”逆向考核指标，我个人认为欠妥。

2、涉农村土地纠纷的当事人，法律意识普遍淡薄

发生的纠纷既然与土地有关，当事人便多以种植为业。

劳动虽无贵贱之分，但涉农村土地纠纷的当事人确实是收入偏低，生活条件相对较差，受教育水平相对较低的一个群体。

限于经济能力与生活现状，几乎没有涉农村土地纠纷的当事人会请律师。

涉农村土地纠纷的当事人大多性情纯朴，但逐利之心迫切，对法律规定，审理程序普遍缺乏了解。即使为他们释义、讲解，且反复极多次，当事人仍不能完全接受或认可，而是仍然无比固执地坚持己见。

3、纠纷处理的结果于当事人、于社会都分外重要

土地，是农民赖以生存的根本，土地问题是我国经济和社会发展的重大问题。

当事人对关于土地的纠纷一般都非常重视，毫厘必争。

法院对涉农村土地案件的审理结果，能直接影响当事人极重视的切身利益，还可能引起与案件类似纠纷的连锁反应，严重时甚至能影响社会稳定。

4、法律依据还不是很够用

关于土地问题的规范与调整，政策起着绝对不容忽视的作用，然而政策又不能直接引为裁判依据。

在涉农村土地领域，目前除了民法典，还有《土地管理法》《农村土地承包法》《土地管理法实施条例》，还有最高院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》。

乍一看挺多，但面对五花八门、丰富多彩的司法实践，还是有很多时候找不到需要的法律依据。

对现有法律规定的理解、适用，司法实践中也常有不同的观点与争议，难以形成一致的结论，也有待进一步的释义与细化。

土地经营权还是新权利，尚未经过社会实践的充分适用和审判实践的磨砺与考验，留有广阔的探索、研讨空间。

二、关于涉农村土地纠纷，法院的收案范围

涉农村土地的纠纷，有些法院能管，有些法院不能管。能管就是能管，不能管就是不能管。

哪些能管，哪些不能管，是需要首先明确的问题。

《土地管理法》第十四条第一款：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。

非常明确。

最高院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二、三款：

农村集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。

农村集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。

非常明确。

既有明文规定，司法机关自然应当遵守。在程序法中，遇到法院收案范围以外的案子，常见的说法是：“裁定不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉。”

虽然看起来无甚争议，但在司法实践中，具体的执行部门却仍可探讨一二：

进入法院的纠纷，若按部门捋一下，大致要经过几个环节：一是立案窗口，二是前端速裁，三是后端审判庭室。若审判阶段结案后义务人拒不履行，还可能要去执行局。

那么，不应该是问题的问题来了：不予受理或驳回起诉的裁定，在哪个环节作出，是最合适的？

我感觉，越靠前越合适。

民诉法119条对起诉条件有明文规定，其中第四项是：“属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。”

立案登记制，是最高院印发的改革意见，效力应该不及于民诉法。

况且，就在最高院印发的《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》中，规定了不予登记立案的范围，其中有“违法起诉或者不符合法定起诉条件” 的规定。

《意见》中还规定了应当登记立案的范围，其中有“属于人民法院主管和受诉人民法院管辖”的要求。

所以，涉农村土地的纠纷中，法院不能管的，理应在立案窗口就给出明确回复。

即使立案窗口不慎受理了，诉前调解阶段或速裁阶段也应进行识别，并向当事人充分释明相关规定。

但是，司法实践中常见的，却是对收案范围之外的案件，立案窗口不予审查，速裁阶段也不予识别，使其流入后端，导致后端审判庭室的工作多有被动。

因不属于法院收案范围，后端审判庭室不宜径行裁决，向当事人释明时，案件往往已在法院内部流转了较长时间，当事人难免意见极大：

不属于你们的收案范围，为什么立案的时候不跟我说？为什么调解的时候不跟我说？等了这么长时间，为什么拖到现在倒成了不是收案范围了？？！

······

以上文写过的《土地管理法》第十四条与最高院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条作为支撑，可将不属于法院收案范围的情形归纳如下：

1、涉农村土地承包仲裁委员会的四类情形

一方当事人向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，另一方当事人接受仲裁管辖后又起诉的，法院不予受理。

农村土地承包仲裁委员会对农村土地相关纠纷进行调解，并制作调解书，调解书经双方签收即生效。当事人就同一纠纷向法院提起诉讼的，裁定不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉。

当事人对仲裁裁决不服，在法定期限内提起诉讼，如提出的诉讼请求为要求人民法院撤销仲裁裁决的，法院应当告知当事人，变更诉讼请求为实体权利、义务要求。若当事人坚持不变更的，因撤销仲裁裁决并非法院受案范围，应当依法裁定驳回起诉。

仲裁裁决做出后，当事人对仲裁裁决不服，但未在法定期限内提起诉讼的，仲裁裁决即发生法律效力。当事人再向法院起诉的，裁定不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉。

2、当事人未实际取得土地承包经营权的情形

享有集体经济组织成员身份，但未取得土地承包经营权的当事人，也就是既没有土地承包经营合同，也没有土地承包经营权证书，起诉主张土地承包经营权的，不属于法院收案范围。

弃耕、撂荒地被征用，农户要求村里重新划分地块的，不属于法院收案范围。

农户虽获得承包土地但土地四至不明，要求村委会落实土地具体四至的，视为未实际取得土地承包经营权，不属于法院收案范围。

3、属于村民自治范围的事项

因土地征收、征用补偿费用分配提起诉讼，农村土地征收、征用的补偿费用是否分配属于村民自治事项，不属于法院收案范围。

但如果已经形成了费用分配方案，就该分配方案的履行提起诉讼的，属于法院受案范围。

对村委会土地分配方案决议不满提起诉讼，该事项属于村委会民主议定程序解决的事项，不属于法院收案范围。

 4、请求变更确权方式的情形

北京市的土地承包经营权有三种方式，分别为确权确地、确权确利、确权入股。

当事人选择了确权确利或者确权入股的方式签订承包合同之后，又起诉要求承包土地的，其本质是推翻原来确权确利或确权入股的承包合同，将承包方式变更为确权确地。

因为确权方式属于当事人自主选择，虽然确权方式不同，但都属于已实际取得承包经营权。

因此，当事人再次要求落实承包土地的，不属于法院受案范围。

5、侵权纠纷中，未明确土地承包经营权的情形

关于农村土地承包经营权的侵权纠纷，产生的原因多是一地二包，或他人侵占、使用当事人“享有”承包经营权的土地。

原告被侵权的前提，是其对明确范围的土地享有合法的土地承包经营权。

如果对于原告的土地承包经营权是否明确甚至是否存在有争议，应当告知原告先行明确其土地承包经营权问题，不只确认土地承包经营权的有无，甚至还需明确四至，解决边界争议。

三、涉农村土地的各类合同效力

认定合同效力，往往是作出裁判的基础。关于合同效力，总则编的民事法律行为以及合同编已有详细的一般规定。

但涉农村土地的合同有其专门的特点，既有政策上的要求，也有法律上的效力性强制性规定：

例如关于土地用途管制的规定，例如村集体发包土地要经过法定的表决程序，例如以土地承包经营权进行抵押的效力认定等。

1、土地规划用途与合同效力

我国实行土地用途管制制度，按国家编制的土地利用总体规划，分为农用地、建设用地、未利用地。

使用土地的单位和个人，必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。改变土地权属和用途，应当办理土地变更登记手续。

于是问题就来了：擅自改变土地用途的土地承包合同、流转合同的效力如何认定？

现将常见情形梳理如下：

未经合法审批，改变农用地用途的承包合同、流转合同，在案件审理终结前未能补办审批手续的，均应被认定无效。

若合同签订时约定的土地用途符合法律规定，但实际使用过程中违反规划用途，则属于合同解除事由，不是合同无效的情形。

若合同并未直接约定改变土地用途，而是使用“可以建造与农用地用途相关的建筑”等表述，但从约定的租金，受让人的资质、签订合同的目的等情况可以判断合同双方明知土地将作他用而签订合同的，承办人应综合全案认定合同当事人真实意思表示，从而判断合同约定是否变更土地用途。

发包方将农用地发包或者流转给承包方，用于填埋工业垃圾或生活垃圾的，这类合同无效。

2、法定的承包、流转程序与合同效力

《农村土地承包法》规定：发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。

未经民主议定程序决定或未经乡（镇）政府的批准的，效力如何？

审理时不可一概而论，而是要遵循以下处理原则：

一是注重调解工作，促使享有土地承包经营权的村民与现承包方签订土地流转合同，通过规范流转程序，明确双方权利义务关系；

二是通过修订承包合同内容，提高租金等方法，在保护村民合法权益的前提下，维护合同关系的稳定；

三是确实违反民主议定程序，且双方协商不成的，确认合同无效，同时注意区分过错责任。在原承包方反诉请求赔偿损失的前提下，对于原承包方的合理投入及预期利益要给予保护。

对外发包需要履行民主议定程序与报批手续，目的是为了保障本集体经济组织成员的利益，防止发包方的个别人员以集体名义侵害农民集体所有的土地。

所以审判实践中认定此类合同的效力，还要考虑以下三点因素：

一是承包时间以及在此期间内村民是否提出过异议；

虽然没有经过民主议定程序，但是承包时间较长（超过五年甚至十年），而且村民在此期间从未提出异议的，认定无效需谨慎。

二是承包面积及地上物情况；

如果承包面积较大，地上物价值较高，认定合同无效会导致利益失衡或造成损失，认定无效需谨慎。

三是未履行法定程序或报批手续的过错问题。

履行民主议定程序的义务人是发包方，承包方没有履行的义务与能力。

因此，对于民主议定程序的履行义务及报批义务是否积极履行，应当由发包方承担举证责任。

如果发包方没有正当理由而未履行民主议定程序或报批手续，应当由发包方承担相应的过错责任。

此时若径直认定合同无效，相当于变相地将发包方的责任转嫁给承包方，造成利益失衡，所以认定无效需谨慎。

3、发包方是否同意与转包合同效力

《农村土地承包纠纷司法解释》规定，承包方未经发包方同意，采取转让方式流转其土地承包经营权的，转让合同无效。但发包方无法定理由不同意或者拖延表态的除外。

大意是，经同意，可转包，不经同意，转包合同无效，但发包人要有不同意的理由且积极表态。

生活实践中，若发包方收了承包费，为次承包人办理了水卡、电卡等，应视为同意转包。

若承包合同约定土地不得转包，承包人却转包给他人，转包合同应当认定为无效。

但是，若转包已成事实且时间较长，并有其他证据能够证明发包方对转包事实明知或者默认，不宜认定转包合同无效。

4、土地流转期限与合同效力

《农村土地承包法》规定，农村土地流转期限不得超过原承包合同的剩余期限。

超过承包期限的部分，承包合同因承包人丧失对承包土地的支配权而无效。

土地承包经营权出租合同，属于承包经营权的流转合同，合同中约定的租赁期限属于土地经营权的流转期限，当然也不应超过原承包合同的剩余期限，且不受《合同法》中有关租赁期限不得超过20年的限制。

5、以土地承包经营权进行抵押的合同效力

《农村土地承包法》第47条规定，承包地的土地经营权可以进行融资担保。

第53条规定，其他方式承包农村土地，经依法登记取得权属证书的，可以依法采取出租、入股、抵押或其他方式流转土地经营权。

在民法典物权编，有宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押的规定，但《农村土地承包法》作出了特别规定。

农村土地的所有权、承包权、经营权三权分置的制度还在摸索当中，现在按照特别法优于一般法的原则，以土地经营权进行抵押，合同有效。

四、涉农村土地合同的履行及合同解除后的地上物处理问题

1、涉农村土地合同的履行问题

农村土地承包合同的履行，主要涉及费用支付、土地使用、土地流转等环节。

费用支付较简单，合同中一般会明确约定费用数额与支付期限等，双方按约履行便是。

关于土地使用与流转，常见的有承包方弃耕、撂荒，以及发包方收回土地另行发包的情形。

农民通过家庭承包方式依法享有的土地承包经营权是其安身立命的根本，在性质上属于物权，任何个人和组织不得以土地抛荒为由收回农户的承包地。

因承包方弃耕、撂荒土地被发包方收回，发包方尚未将承包地另行发包，承包方请求返还承包地的，法院应予支持。

若发包方已将承包地发包给第三人，另行设立承包关系，是对土地承包经营权人权益的直接侵害，原承包方请求确认发包方与第三人签订的承包合同无效，要求返还承包地的，法院应予支持。

与发包方另行签订合同的第三人，请求发包方补偿其在承包地上的合理投入的，根据过错原则，发包方应该对第三人的合理投入予以补偿。

2、地上物处理的问题

土地承包、流转合同被认定无效或者依法应予解除时，地上物的赔偿问题应当一并处理。

如果当事人未要求在案件审理过程中一并解决地上物归属及赔偿问题的，法院应当予以释明；经法院释明，当事人仍坚持不同意一并处理的，法院应当对地上物进行证据保全、清点登记或鉴定工作，避免今后处理纠纷时没有依据。

地上物的证据保全、清点登记或鉴定产生的费用，先由请求腾退方予以垫付，在将来双方解决赔偿问题时一并解决。

地上物的处理，又分三种情形，分别为合同未到期解除时地上物处理，合同到期后地上物处理，合同被认定无效后土地上违章建筑的处理。

一项一项地看^_^

（1）合同未到期解除时，地上物的处理问题

土地承包、流转合同解除，但合同未到期的，地上物及发、承包方的投入处理原则是：

有约定从约定，没有约定或约定不明的，按照“谁投入归谁”的原则处理。

承包方的投入归承包方所有，村集体投入归村集体所有，村集体和承包方共同投入归双方共有，按投入比例合理分割。

属于承包方所有并且能自行处理的，由其自行处理，承包方不愿自行处理或无法分离的地上附着物，按照地上物被土地吸收的原则归村集体所有，对承包方的补偿可根据双方的过错程度、地上物的现值及承包年限，按比例折算。

（2）合同到期解除后，地上物的处理问题

土地承包、流转合同到期后，地上物归属如何处理？

土地承包、流转合同承包期限届满，原承包户在土地上的投入归属，有约定的从约定，没有约定或者约定不明的处理方式，实践中有两种截然相反的观点：

一种观点认为，因地上物对土地有附属关系，而且土地承包、流转合同一般期限较长，合同双方对于投入应当有合理预期，故如果双方没有约定，原则上合同到期后应当归属于发包方所有，发包方亦无需补偿承包方。

另一种观点则认为，地上物一般由承包方投入，发包方对地上物并无贡献，如果合同到期后归属于发包方，则对于承包方并不公平，按照“谁投入归谁所有”的原则，合同到期后地上物应归承包方所有，由承包方处置，如无法恢复原状需要归属发包方所有，则发包方可以给予承包方适当补偿。

实践中，倾向于第一种观点：

如果双方对于合同到期后地上物的处理没有约定或约定不明，原则上，地上物归发包方所有，不发生地上物补偿问题。

实践中，应综合考量各方因素，权衡各方利益，以实现法律的实质公正、正义为目标，具体案件具体分析，最大限度地维护实际经营权人的合法权益。

（3）合同被认定无效后，土地上违章建筑的处理

涉案土地上的建筑是否改变土地用途，属于人民法院审查的范围，法院可从该角度审查合同是否有效。

土地上的建筑是否为违章建筑以及如何处理，原则以人民政府认定为标准，法院不宜依职权主动认定。

因为实践中许多违章建筑在建设时，承包方投入很大，而发包方对于承包方建设行为是明知或放任默许的。

当合同永久无效或解除合同时，对于因无效或解约而带来的损失，需要在发包方与承包方之间合理平衡。

五、土地被征收、征用及补偿问题

法律规定，国家为了公共利益需要，有权对集体所有的土地进行征收。即集体所有的土地如被国家征收，土地所有者和使用者都应自觉履行，交回土地。

1、土地发生征收、征用事实的认定

征收、征用土地事实的认定标准是涉农审判中的一个难点问题。

法院对征收、征用土地事实的认定，必须依据县级以上地方人民政府颁布的征收、征用决定公告。

市、区国土资源局的批复，规划委员会的规划意见书及规划许可证、发展和改革委员会的批复等，一般只能证明土地征收、征用工作正在进行。

最终土地是否确定为征收、征用，必须有政府关于用地的正式批复确认。

对于在法院庭审结束前仍未取得政府用地的正式批复的，法院不应作为征收、征用事实发生的认定标准。

2、承包地征收补偿费用分配的纠纷类型

一是土地补偿费用分配纠纷。

土地补偿费用的分配，由村集体通过民主议定程序讨论决定，在农村集体经济组织作出分配方案之前，村民不得起诉要求分配土地补偿费用。

二是安置补助费分配纠纷。

对村集体已经做出的征收补偿方案中确定将安置补助费用和社会保险费用分配给失地农民个人的，失地农民可以起诉要求支付该笔费用。

三是地上附着物和青苗补偿费分配纠纷。

地上物和青苗补偿费属于承包人所有，村集体不得私自截留或私分，村民起诉村集体要求取得上述权益的，法院应予支持。

农村土地问题，一直是司法实践中的难点，也一直是法学学者们关注的焦点，涉农村土地纠纷的处理结果如何，能影响农民的切身利益、农业的发展环境以及农村秩序的稳定，进而影响全国人民的幸福与中华民族的复兴。

作为法律人，理应怀有为民之心，不懈钻研，静心思考，争取能为完善立法、公正司法，为妥善处理纠纷，维护人民幸福与社会稳定做一点力所能及的事。

一起加油！！

（文章仅代表作者个人观点）