政府采购绩效评价应理清“十大关系”

    政府采购属于财政支出方式之一，对其进行考核不可避免地涉及到财政支出绩绞评价的结果。如何正确开展财政支出绩效评价？如何正确把握财政支出绩效评价中的“十个关系”？已经引起人们广泛关注。对此，笔者仅根据学习体会和所在地的实际情况进行研究，就带有普遍性问题作如下探讨：

一是绩效预算与财政评价的关系。绩效预算是一种以部门的职能和活动为重要内容，以预定目标为导向，以业绩评估为核心，把资源分配与绩效状况紧密结合的一种预算方法。其主要特征是将绩效信息融入预算决策和编制、预算执行和监督之中。因此，绩效预算是财政评价的前提和基础，没有建立起绩效预算制度就很难建立财政评价的机制和体系；而财政评价是绩效预算的反映和结果，没有建立财政评价制度也就很难建立和完善绩效预算体系。部门预算改革改变了原来按财政资金性质和部门交叉管理的方式，以部门为依托构建了新的预算支出管理体系，但离完整意义上的公共财政支出管理体制还有较大的差距。要进一步推进部门预算改革，就要建立绩效预算，把部门预算和绩效评价结合起来，以总量、定额、绩效标准为核心来编制预算。

二是财政监督与财政评价的关系。财政监督和财政评价的对象具有一致性，都是对财政经济活动的全过程进行监控。区别财政评价与财政监督的关键，在于是否存在效益观念。财政监督是一种执法检查，是依据一定的政策、法规进行的考核监督，并不考虑财政活动的效益，更不对其依据的政策、法规作出是否合理的评判；而财政评价是一种综合性的绩效考核，着重考察财政活动的效益状况，经济性、效率性、有效性是财政评价内在的衡量标准。

三是财政投资评审与财政评价的关系。财政投资评审是指财政投资评审机构通过运用专业技术手段和预、决算审核方法，对财政支出项目进行专业技术性的审核评价的财政管理活动。其考核范围较窄，只针对财政支出的某一项目，不对财政收入、制度、政策等其他范畴进行评价。而财政评价是一个全面的系统的管理活动，其评价对象可以是某个项目，也可以是某个部门，还可以是财政行为涉及的某项政策或制度。

四是财政调研与财政评价的关系。财政调研与财政评价既相互联系又相互区别。两者在手段上有相同之处，都可以采用现场察看、问卷调查、聘请专家等方式。但财政调研侧重于一般方面，往往针对于某一未知领域进行调查分析，发现问题，进而提出政策建议，在程序上无需事先予以详细规定；而财政评价是通过事先制定的指标体系、标准体系，依据一定的程序，采用横向或纵向的比较分析，对事先确定的对象进行考核评价。

五是长期效益与近期效益的关系。长期效益即财政行为对社会的长远影响，包括经济、政治、环境等多个方面。而与之相反，近期效益反映的是财政活动对社会的短期影响和作用，一般是容易被人们所观测到的经济收益等方面。长期效益与近期效益相互作用、相互影响，有时甚至相互转化。在进行财政评价时，应注意近期效益和长期效益相结合。考察项目的效益状况，不仅要看它的近期效益，更要看它的长期效益。

六是社会效益与经济效益的关系。社会效益主要指难以用货币来衡量和评价的长期的、间接的影响，如对社会政治、社会环境、社会风气的影响等等；经济效益主要指能以货币衡量，对企业、单位、区域及国民经济发展所带来的直接或间接效益。在进行评价分析时，应注重经济效益和社会效益相结合。财政支出是为了满足社会公共需要，为社会公众提供公共服务和公共产品。因而，财政支出绩效评价不同于企业绩效评价，它更多的是注重社会效益而不是经济效益。在进行评价分析时，要拓宽思维，结合经济效益和社会效益开展全面分析，更多地考察项目的社会效益。

七是整体效益与局部效益的关系。整体效益是指财政活动在社会各个方面产生的综合效益，如对整个国家和社会的影响等，具有全局性和不可分割性；局部效益是指财政活动在社会某个领域的效益，如对某地区、某行业、某领域的影响等。整体效益与局部效益既可能相互一致，也可能相互冲突。一些项目局部效益好，但不一定整体效益就好。在进行评价时，要注意局部效益和整体效益相结合，当两者相冲突时，应以全局效益为重，但也不能忽视对局部效益的关注，问题的关键在于掌握恰当的分寸。对于有局部效益但无整体效益的项目，我们应考察该项目在决策上是否正确，是否存在决策失误。

八是实地考察与财务指标分析的关系。要实行实地考察与财务指标相结合的方式。在制定科学合理的财务评价指标，对项目财务管理状况进行评价的基础上，还应深入现场，通过听汇报、看账簿、走访、开座谈会的形式，获取第一线资料，了解最基层民意，考察项目的业务管理状况，实现实地考察与财务指标考核的有机结合。

九是评价分数与评价依据的关系。实行评价分数与评价依据相结合,不能只是就事论事或者就数据谈数据，要实现数据与事实的有机结合。采用定量指标进行数据分析时，要以事实作依据；在采用定性指标进行规范分析时，要有相应数据作补充。

十是现象与本质的关系。形成评价建议时，要做到现象与本质相结合，使之具有针对性、前瞻性和可操作性。针对性强，建议才具有指导作用和现实意义；有前瞻性，建议才具有长远眼光和战略思维；可操作性强，建议才能够付诸实施，收到实际成效。同时，开展财政支出绩效评价要注重做好的四项工作

第一、明确支出评价的工作职责。财政评价涉及到各个部门和单位，因此必须明确各部门和单位的职责。财政部门作为评价工作的主管部门应发挥主导作用：一是制定财政评价的管理办法和工作规范，设计评价指标体系；二是对各部门的评价工作进行指导、督促和质量控制，审核和汇总各部门报送的评价报告；三是直接组织开展财政评价工作；四是综合应用评价结果及相关信息；五是加强评价队伍的建设，开展评价业务培训；六是向同级人大提交评价报告。其它部门及其所属单位，应按照财政部门的要求开展评价工作，向财政部门提交评价报告，并根据评价报告的结论和相关信息，加强和改进本部门、本单位的财政资金及项目管理工作。

第二、规范支出评价的工作程序。财政评价的工作程序是指从确定评价对象至完成整个评价工作全过程的相关规范。每项评价工作应包括以下几道程序：一是制定工作计划，确定评价对象；二是组建工作队伍，聘请专家咨询；三是设计评价方法，下达评价通知；四是收集整理数据资料，督促部门、单位自评；五是具体实施评价，形成评价报告；六是反馈评价结果，做好工作总结。对于不同的评价项目需要实施不同的工作步骤，但这六道程序是确保评价工作顺利完成的基本条件。

第三、建立支出评价的信息库。评价机构要采用先进的信息处理技术，逐步形成规模庞大的财政评价数据库，为评价各类收支效率、财政收支关系状况和财政政策效应，开展横向、纵向分析比较，提供信息和技术支持，保证评价工作有效发展。一是在财政收入、财政支出和财政收支关系分类的基础上，按照不同行业、类型细分，选定评价项目作为初始数据源，做好数据信息的分类管理；二是结合评价工作开展，逐步拟定各类评价的分类标准，在此基础上，逐步扩大评价数据信息收集范围；三是建立项目监测工作体系，及时收集评价工作中的动态数据和信息；四是开展评价数据处理软件的设计研究，提高数据处理水平。

第四、逐步建立健全支出评价的法律体系。首先要在研究吸收国外绩效评价工作经验，认真总结我国财政评价实践的基础上，制定纲要性的《财政评价办法》，对财政评价的目的和原则、工作规则和程序、组织方式及结果应用等进行明确，并对相关行为主体的权利和义务进行界定。随着各项具体评价工作的开展，再制定相应的实施办法和细则，从而逐步建立起一整套财政评价制度规范，使财政评价工作有法可依。

 

江苏省淮安市淮安区财政局   赵长宝