浅议财政支出绩效目标的设置
发布日期：2013年03月11日
丁静 财政支出绩效评价是财政部门和预算单位根据设定的绩效目标，运用科学、合理的评价方法、指标体系和评价标准，对财政支出、产出和效果进行客观、公正的评价。从定义上可以看出，设定绩效目标是评价工作的出发点和关键；实践中，评价人员也认为绩效目标的设置是评价工作的重点与难点。笔者就财政支出绩效目标的设置谈一些粗浅看法，力求为财政支出绩效评价工作的全面开展作有益的探索，使绩效评价工作达到预期目标，取得预期效果。 一、绩效目标设置的作用 绩效目标是绩效评价的对象计划在一定期限内达到的产出和效果,由预算单位在申报预算时填报。具体来说，绩效目标是指要做什么事情，做多少事情，达到什么效果，产生什么影响；它是预算编审、调整和监督项目执行以及开展绩效评价的主要依据。 绩效目标设置的作用，不仅为资金管理使用提供绩效导向和规划性目标，强化绩效意识，为绩效评价提供比较合理的目标依据，是具体准确科学衡量项目绩效的一个重要前提，更重要的在于通过这样的目标管理，将绩效评价由“事后”延伸到预算的源头，增强预算的绩效约束力，为预算支出的全过程绩效管理乃至包括绩效预算在内的财政管理改革，拓展了创新平台和添加了制度基础。 二、绩效目标设置的原则、要素和要求 （一）绩效目标设置的原则 1、合法合规。绩效目标设置既要符合国家法律法规和地方政府的相关规定，又要体现部门职能特点，与本地区、本部门、本行业发展规划相符合，也要与预算单位的年度工作计划相衔接。 2、客观公正。客观是财政支出绩效评价的基础，目标的设置应当结合预算单位的职能职责、发展方向、行业环境、业务特点等实际，准确揭示项目预期发展状况，以事实为依据，如实反映项目预期的目标，确保评价结果有充足且适当的证据支持。公正是财政支出绩效评价的保证，不偏不倚地对待不同预算单位和项目，使得评价结果具有横向和纵向的可比性。 3、具体到位。绩效目标设置应明确指向某一方面的政府战略目标或具体的部门计划目标，并与相应的财政支出范围、方向、效果等紧密相关。设置的绩效目标要分解到业务处室，落实到具体经办人；目标序时安排要制定到年，分解到季、落实到月、明确到旬。 4、细化清晰。绩效目标设置应当从数量、质量、成本和时效等方面进行细化，形成具体可衡量的目标任务；尽量进行定量表述，无法定量表述的，可以采用定性的分级分档形式表述。 5、公开透明。有人说财政支出是“花别人的钱办别人的事”，既不讲节约，又不讲效果，以前经常如此。开展财政支出绩效评价工作的初衷就是要杜绝此类现象，实现财政支出少花钱、多办事、办好事。进行财政支出绩效评价的项目基本上不属于保密范畴，属于可公开的项目。绩效目标信息公开，有助于纳税人及时了解情况，有助于服务相对人提出批评建议，有助于目标本身的完善，有助于财政支出绩效评价工作取得公众的参与与支持，所以目标制定后不能束之高阁，而是要置于“阳光”曝晒，经得起民主监督。 (二)绩效目标设置的要素 绩效目标可以从投入、产出和效果三个要素来考虑。其逻辑是：对一个项目投入一定的资源，开展必要的工作，从而获得一定的产出，比如公共产品和服务，以及通过这些产出带来某种效益。 投入：指用于项目实施的各种资源，包括人力、资金、实物、时间和专业技能等资源。 产出：指通过实施各项活动而产生的公共产品和服务，是有形的，可计算的。比如为50个人提供了医疗服务，培训了100名教师，修建了100公里公路。 效果：包括短期的效果和长期的效果。短期的效果指通过使用项目的产出而带来的直接效果，成效能够被增加、减少、增强、改善或维持。比如新修公路使通行时间缩短，提高了运输效率。长期的效果即影响是指由成效累积导致的长期的或全面的变化，比如运输效率提高降低了运输成本，从而促进了当地经济的发展。 （三）绩效目标设置的要求 1、数量要适当 绩效目标设置若数量太少，容易以偏概全，不能全面深入地反映项目的各方面的情况；若数量太多，眉毛胡子一把抓，重点不突出，想面面俱到，其实面面都不到。绩效目标设置的数量合适，突出项目的特点，就能让预算单位的申报工作与财政部门的评价工作省时省力，花最少的时间，谋求最大的效益。 2、高度要适中 篮球爱好者都知道，篮球框离地面3.05米，时间证明这一高度是非常合适的，因为一般人员可以把球投中，个高的人员可投篮可扣篮；篮球筐若再高一点，不要说乔丹、姚明不能灌篮，一般人员投中率也将非常低，那将失去竞争的乐趣；若设置低点，一米五的人也可灌篮，那将缺乏挑战性。财政支出绩效目标设置也同样要适中，设置的目标不是件唾手可得的事情，要有一定的挑战和压力，通过财政资金的支持和预算单位的努力可以实现。 3、语言要通俗易懂 每个财政支出项目都有其业务特点，专业术语较多，绩效目标的设置若流水账式用专业名词的陈述将占据大幅的版面，且不利于信息公开，公众不能一目了然地阅览，直观性不好。绩效目标的设置要简明扼要、通俗易懂，一方面可以很直观地理解项目绩效目标的诉求，另一方面也有利于项目单位填报，这样才能最大限度地发挥绩效评价的功效。 4、设置既要有可操作性又要有前瞻性 确定绩效目标就是为改善绩效进行规划，确定的绩效目标既要切合实际，具有可操作性，尽可能做到合理可行，又要具有一定前瞻性，应有统一的、连续的、前瞻的标准来衡量，考虑财政资金管理改革的趋势和项目的发展方向，让目标在短期可作评价的依据，今后又可成为对比的历史资料。 5、设置、实施职责要分离 绩效目标的设计和实施要相分离，设计和实施分离，即政策的制定者和执行者分离，便于互相牵制、互相制约，不会因为两者的合一，成为利益共同体而矮化目标、遗漏目标。设计和实施的分离还有助于建立责任追究制度，评价时可测试是设计不合理还是实施不到位，有利于责任的分清。 6、目标要经审核批准。 财政支出绩效目标的设置不是预算单位或财政部门几个人闭门造车制定出来的，而是应经相应的程序产生出来的。财政支出绩效目标设置要科学合理，要经过预算单位调查研究、科学论证和合理测算，要经预算单位内部集体讨论，经三番五次地推敲，初稿拟定后要经主管部门认真的复核，报财政部门的严格审批后才能正式实施。 三、绩效目标框架设置 绩效目标框架是绩效目标管理和开展绩效评价的核心。绩效目标框架包括评价内容、绩效内容、参考标准、绩效目标值等（见表1）。 表 1项目绩效目标框架
四、绩效目标设置的步骤 绩效目标设置的步骤包括设计绩效内容、收集参考标准、确定绩效目标值等。其流程如图。 设计绩效内容 ↓ 收集参考标准 ↓ 确定绩效目标值 （一）设计绩效内容 通过设计绩效内容，可以使我们区分并明确项目的投入、产出与效益，并为具体目标的设置提供依据。表2以某教育部门项目为例，说明项目绩效内容的设计方法，在实际制定绩效目标时，表2中的内容应具体量化，具体指细化到一个个可操作的目标。 表2某教育部门项目绩效内容
又如，对于某促进就业培训项目而言，参与者人均成本是一个投入目标，反映服务提供的经济性；培训人数是一个产出目标，反映项目提供服务的情况；培训人员就业率是一个效益目标，反映实施项目的结果。 （二）收集参考标准 设置绩效目标要有可衡量的描述和内容，找出“以前是什么情况”，要有衡量我们目前情况的数据标准，从而得出“我们今天是什么样的？”，用以判断绩效目标值是否合理。参考标准可以是以明确的行业标准、经验数据等，如过去三年的平均值、以前年度或当年的数值、平均趋势、类似项目的先进水平、行业标准、经验标准、国际标准等。 （三）确定绩效目标值 确定绩效目标值就是为改善绩效进行规划。确定的绩效目标值既要具有一定前瞻性，又要切合实际。以下仍以某教育部门项目为例说 明参考标准及绩效目标值的设置（表3）。 表3 某教育部门项目绩效参考标准及绩效目标值的设置
通过上述3个步骤将形成一个完整的绩效目标框架（表4），用于项目目标管理和指导其后绩效评价工作的开展。 表4 绩效框架样本
财政支出绩效评价对于财政部门和预算单位来说是一项新的挑战，绩效目标的设置与这项工作一样，尚处于“摸着石头过河”的阶段，随着财政支出绩效评价工作的逐年深入开展，在绩效评价人员的不断努力下，财政支出绩效目标的设置将逐步走向规范和成熟。 （作者单位：厦门市思明区财政审核中心） |
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