 探索构建预算绩效管理新机制的思考 徐文忠 随着我国公共财政体制的初步建立，财政收支规模及其公共性明显增加，预算支出效率对社会事业发展的影响也日趋扩大，预算支出的管理水平直接决定着财政管理的效率以及财政对国民经济的影响度，财政资金的绩效问题越来越受到人们关注。在此背景下，建立起“规范、安全、高效”的预算管理机制，加快由“规模型”、“投入型”财政向“质量型”、“效益型”财政的转变，迫切需要构建一套科学的预算绩效管理新机制，这对于进一步强化政府部门的绩效理念，提高财政资金使用效益将起到显著的促进作用，具有重要的现实意义。 一、预算绩效管理机制的内涵 财政预算绩效管理，从政府资源配置、耗用两个层面来看，一方面，将市场经济的基本理念融入公共管理之中，要求编制预算时要以部门或项目绩效作为依据，使政府资源满足各种不同社会阶层的需要；另一方面，从强调政府提供公共服务和公共产品的角度，在预算管理中融入成本核算的理念，强化政府内控机制，使在所支持的社会公共事务对社会共同需要的既定目标的前提下，所耗用的资源、成本最小化。预算绩效管理，也就是以财政资金支出效果或使用效益为目标导向的财政管理，将绩效理念融入预算管理编制、执行和监督的全过程，使之成为预算管理不可分割的组成部分，它不是一个单一的行为过程,而是一个由许多环节所组成的不断循环的综合过程。在预算编制过程中,注重项目绩效目标, 明确项目支出的必要性、可行性和有效性；在预算执行过程中，完善国库集中支付，按项目实施进度和绩效完成情况实行绩效拨款；在预算资金使用过程中，根据绩效目标，运用科学合理的评价方法和评价指标，对财政支出全过程实施绩效跟踪，对其实施效果进行绩效评价。使预算管理由过程管理向过程和结果管理并重转变，由单纯的事后绩效评价向预算全过程绩效管理转变，改变目前存在的将绩效评价等同于绩效管理的误区，从而持续提升财政资金的管理效益，提高行政事业单位的运行绩效，进一步推动政府各项目标的实现。 二、构建预算绩效管理新机制的必要性 一是建设高效、责任、透明政府的重要举措。在政府管理中引入绩效理念，建立预算绩效管理机制，是落实科学发展观、完善社会主义市场经济的基本要求，也是深化我国行政管理体制改革的重要内容。当前，面对建设和谐社会的新形势，现行行政管理体制还存在政府部门职能交叉、权责脱节、机构重叠、人员臃肿、公共资源配置效率不高、公共产品和服务供给不足等问题。预算绩效管理关注产出效果、目标实现程度，与高效、责任、透明政府建设的要求相一致，是建设高效、责任政府的重要内容。加强预算绩效管理，强调政府提供公共产品和服务的质量和成本，强化政府对公共资金使用结果的关注，使政府行政变得更加务实、有效，财政预算支出产生的社会经济效果更加实在、明显，从而有利于转变政府管理职能，增强政府的责任意识，扩大公众的知情权和参与权，增加政府的透明度，促进政府创新管理理念与管理方式，提高决策、管理和服务水平和效率，提升公共服务的质量。 二是推进财政管理科学化、精细化的客观需要。公共财政取之于民，用之于民，花钱讲效益、讲效果，是财政管理科学化、精细化的要求，是目标指向，核心所在。近年来,我国财政预算改革成效显著,部门预算管理制度逐步完善,通过实施了部门预算、国库集中支付、政府采购等制度改革，预算资金浪费等现象得到有效遏制，预算控制不断加强。但在改革完善过程中,还存在部门预算项目过于笼统,目标不够明确,预算编制与部门工作职责、履责目标联系不够紧密；预算执行存在一定的随意性和盲目性，资金使用效果不明显；财政管理缺乏跟踪问效机制，有些行政事业单位花钱不讲绩效的现象依然存在，不同程度地制约财政资金效益的提高。通过建立绩效考评和应用机制，强化预算绩效管理，实行“奖优、治庸、罚劣”措施，使预算资金分配更科学、管理更精细、使用更规范，达到增强部门绩效理念，促进各部门单位自觉加强预算资金管理，不断提高资金使用绩效的要求，从根本上提高财政管理的科学化和精细化。 三是进一步提升财政管理水平的有效途径。绩效管理是现代财政管理的有机组成部分和重要内容，与预算管理有密切相关。在预算编制、执行、监督“三位一体”的财政运行机制中，融入绩效管理的内涵，逐步构建事前目标设立、事中绩效跟踪、事后绩效评价预算绩效管理流程，实现预算管理与绩效管理有机融合，及时发现财政管理中存在的一些问题与不足。如在预算编制环节，审定资金安排与绩效目标的匹配程度，可以考察预算安排的合理与否；在预算执行环节，通过实施绩效跟踪和评价，及时了解和掌握项目绩效目标的实施进度，揭示财政管理系统运行效率的高低，进而梳理出问题的所在，提示出改进的方向，从而进一步推进财政管理水平的提升。 三、构建预算绩效管理新机制的可行性 1、财政改革不断推进，为建立预算绩效管理新机制创造了有利条件。预算编制、执行和监督是财政预算管理的三个关键环节，也是公共财政内在管理职能的重要体现。上虞市遵循制权、制衡、制约和公开、透明、科学的原则，构建了预算编制、执行、监督三权分离机制，实施“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”管理改革，改变了政府财力分散管理的状况，初步建立了“收入统揽、预算统编、支出统拨”的财政管理新模式。一是实行“统收公共资源、统管政府资产、统筹财政资金”，规范非税收入管理，将市级所有预算内外资金集中到财政部门，实行一个口子管理，把财政部门直接管理的资金全部集中到国库支付中心，实现财政性资金统管。同时,对全市行政事业单位国有资产实行统一管理，加快政府闲置资产处置，增强财政调控资金的能力。二是突出财政预算核心，将预算内外可用收入、以及财政间隙资金等所有政府可调控资金，全部纳入预算，通盘考虑社会事业发展和保证单位运转、履行职责需要，结合政府财力可能统筹安排，并设立预算编审专门机构，统一牵头编制全口径的政府财力预算。三是打通资金流动瓶颈，通盘调度资金，发挥国库集中支付的作用，扩大财政资金直拨范围，提高财政资金拨付效率。利用政府财力集中支付的有利条件，动态监控政府收支行为，事后监督变为事前、事中、事后的全过程监管，实现了财政监督关口前移。这些都为建立预算绩效创造了有利条件。 2、相关制度建立完善，为建立预算绩效管理新机制提供了有效保障。近年来，各地在开展财政支出绩效评价、探索预算绩效管理的过程中，结合自身实际，注重抓好队伍建设和制度建设，在绩效评价组织实施、评价结果运用等方面做了大量探索工作，为绩效管理理念的普及积累了经验。上虞市为积极稳妥地推进绩效评价工作，建立了由市长任组长、常务副市长为副组长、财政、审计、监察等单位领导为成员的绩效评价领导小组，在财政局设立绩效评价科，与财政稽查大队合署办公，专司绩效评价政策制定、计划安排、组织实施等工作。与此同时，2006年市政府印发了《关于扎实推进财政支出绩效评价工作的通知》和《上虞市财政支出绩效评价实施办法（试行）》，在此基础上，市财政局相继制订了《上虞市绩效评价专家管理暂行办法》、《上虞市中介机构参与绩效评价工作暂行办法》、《上虞市财政支出项目绩效预期目标管理实施意见（试行）》、《上虞市财政局绩效自评情况复核考评办法》等相关制度规定，2009年市政府又出台《关于加强财政支出绩效评价结果应用的意见》，并在财政局内部建立一系列协调机制，明确操作流程和具体要求，全过程绩效评价制度体系初步建立，工作框架基本形成，为推进预算绩效管理和财政效益提高打下了扎实基础。 3、绩效评价工作实践，为建立预算绩效管理新机制奠定了良好基础。上虞市在抓好建章立制的同时，注重创新，提质扩面，推动绩效评价向纵深发展。一是建立重点评价与绩效自评相行并进、项目评价与政策评价有机结合的评价管理机制, 围绕党委、政府中心工作、财政管理重点、社会民生热点等重点评价项目，由财政部门每年有计划地组织实施绩效评价；对一定金额以上的项目由部门（单位）组织绩效自评，达到评价工作常态化、规范化。近三年来，部门（单位）组织开展绩效自评项目365个，涉评资金14.62亿元，其中：财政资金3.96亿元；财政部门开展重点评价项目46个，涉评资金7.81亿元，其中：财政资金6.41亿元。二是由单一项目评价向部门整体和政策绩效评价等多类型评价转变。2008年以支持经济社会发展的政策绩效、行政管理绩效、财政资金使用绩效等作为评价重点，由针对性地选择市建管局等5家部门和单位尝试整体评价；2009年着重对新兴产业财政扶持政策、块状经济政策等市定激励政策的实施、效果进行政策性绩效调研评价，取到较好效果。三是制订制度，着力推进项目预期绩效目标管理，实行预期绩效目标与预算编制同步对接。四是切实运用绩效评价成果,严格绩效管理,重视反馈整改,指出存在问题,分析原因,提出整改意见和建议,并限期督促整改;对重大项目以评价报告或《情况反映》形式向市委市政府领导汇报反映。近三年来，先后编辑《情况反映》8期，提交绩效评价综合性报告16只，提出各类意见、建议102条，使财政管理服务功能得到进一步发挥。 四、构建预算绩效管理新机制面临的问题 1、预算绩效理念还未全面树立。由于财政资金绩效管理引入时间不长，绩效评价还处于初探阶段，长期以来形成的“重投入、轻产出”、“重分配、轻管理”的观念尚未彻底改变，一些部门（单位）认为只要财政资金使用合理、合法、合规就好，至于使用效果与已责任不大，造成对绩效管理工作重视不够，对项目资金有否成效疏于过问，绩效意识尚未有效树立。在日常工作中，一些行政事业单位仍然缺乏对绩效管理的正确认识，错误认为绩效管理属于财政部门的工作，对项目实施缺乏必要的考核问效和监督问责，工作主动性不够，有的甚至对制度规定必须要绩效评价的项目被动应付，敷衍了事，严重影响绩效管理质量。 2、绩效管理工作机制还未健全。当前部门预算绩效管理的改革探索与创新,仍未实现政府预算管理制度的根本变革,只是形式与细节方面的变化,尚未脱离投入控制型的预算管理模式，绩效理念还没有贯穿于财政管理全过程。一是部门预算的编制至今仍在很大程度上依赖财政部门与经费申请部门之间的讨价还价,预算编制还带有较重的经验决策色彩,部门预算编制与部门事业发展目标之间缺乏直接的联系,没有明确的部门预算项目的绩效目标和结果要求。二是部门预算管理重视对预算资金投入的控制,而对预算支出效果的评价与考核则较为薄弱,结果往往是只管投放进度、不问投入效果,只管使用合规、不问效益大小,只强调支出的财务责任、不考核项目的执行效率与质量,从而造成部门预算资金浪费和效益较低等问题。三是绩效管理还局限于财政支出事后绩效评价，忽略对项目事前评估和事中绩效跟踪，而财政内部因工作职责分工等因素的制约，绩效管理全过程、全方位展开的工作机制尚未形成，成为公共财政框架建立中重要的制约因素。 五、构建预算绩效管理新机制建议思考 实现绩效评价与预算管理体制相衔接，探索“前评审、中跟踪、后评价”的绩效预算管理模式，逐步建立起一套规范、科学、高效的预算绩效管理制度，实现财政资金从申请、使用到结果全过程的绩效约束，逐步构成完整的资金使用管理监督系统，从而提高财政资金使用效益。 一要创建绩效目标管理机制。绩效目标是管理活动中衡量绩效的开始，是项目设立或实施的基本要求，更是预算绩效管理体系构建的首要环节。在预算编制中嵌入绩效目标管理环节，以增强部门（单位）财政支出预算编制、执行的绩效观念和责任意识，减少盲目请款现象，强化预算绩效约束。绩效目标管理主要是要求纳入部门预算项目支出必须申报绩效目标，明确项目预期实现的成果和效益，并与部门预算同步审核、批复，作为项目支出预算编制安排的前置条件之一和预算执行以及以后绩效评价的依据。在目标确定的前提下，对资金使用目标的实现程度进行绩效跟踪和评价。通过跟踪及评价，及时考量资金的投向、数量及措施的落实情况，项目的效果情况，以此促进财政管理的科学化和精细化。 二要健全分工协作运行机制。财政专项资金绩效评价工作涉及面广、资金量大项目多，要对财政各项专项资金全面实施绩效评价有很大的工作难度，为此，要求我们紧扣人们关心的热点、难点和财政支持重点，精心选择评价项目，确保评价效果。要按照财政资金谁使用，谁就是绩效评价主体的原则，明确预算单位绩效管理职责,组织开展部门(单位)绩效自评工作，实现绩效评价常态化、规范化。要积极主动与审计部门沟通协作,加强横向交流,实现资源共享;建立财政部门内部各科室分工协同机制,密切联系加强合作共同组织实施绩效评价工作，并督促主管部门和项目资金使用单位如期开展绩效评价。要充分发挥中介机构、评审专家的作用，借脑借力，着力构建以社会评价机构评价为主,财政部门履行组织协调、监督管理职能的评价体系，改变财政部门既是运动员又是裁判员的状况。要邀请人大代表、政协委员共同参与绩效评价，切实提高绩效评价质量和公信度。 三要建立事中绩效跟踪机制。在着力做好部门（单位）绩效自评和财政部门重点绩效评价的同时，要突出事中绩效跟踪评价，改变事后绩效评价难以较为迅速反馈财政资金绩效信息和及时为预算决策和执行提供参考的滞后性缺陷，发挥事中绩效跟踪更具有灵活和时效性的特点，对纳入预算绩效管理的项目，特别是需要重点关注其绩效状况的项目，在项目实施和预算执行达到一定程度时，由绩效管理科室适时对项目资金投入、目标完成情况、项目效益与预期目标偏差等情况进行事中绩效跟踪和监测，及时了解和掌握绩效目标和关键绩效指标实施进度，以此评价作为拨款或项目结算的依据，以确保项目按绩效预定目标如期完成和提高资金使用绩效。要针对绩效管理涉及单位和支出项目多、数据信息量大、时效性要求高的特点，构建财政支出绩效信息管理平台，与“金财工程”预算编制、执行等系统相衔接，达成信息化技术对预算绩效管理全方位、全过程的支撑和保障，实现财政资金使用信息与绩效目标有机比对、跟踪反馈，使绩效信息在预算管理活动中合理流动和良性互动，从而使预算编制和执行中体现更多时效、科学的因素，达到财政管理更科学化和精细化的要求。 四要创新绩效评价应用机制。一是评价结果应用与财政日常管理工作结合，通过绩效评价过程与结果的评析，找出存在问题及时予以整改，促进绩效责任机制建立；查找资金管理工作的薄弱环节，完善措施强化资金监管，促进财政支出管理的精细化。二是运用绩效目标为引导，绩效评价结果来突出财政政策导向，以绩效为核心确定财政支持手段、资金投向和数量的资金分配模式，将绩效评价结果作为预算编制的重要依据，提高财政资金分配的科学性。三是将绩效评价结果与部门履行岗位职责及部门发展目标结合，将绩效显著的项目予以鼓励，对绩效良好的项目优先安排，对绩效劣质的项目视情况提请市政府批准暂停、撤消或减少资金，形成绩效问责和激励约束机制。四是探索建立评价结果内部通报和对外公开制度，提升评价结果应用层次,除提供给人大、政府以及有关单位领导外，必要时有选择地将评价结果在网络上予以公示，增加评价结果的透明度，主动接受社会监督，提高绩效评价的影响力。
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