峻峻：政府会计改革缺了关键一环！

2014年，《国务院关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》（以下简称“改革方案”）印发以来，政府会计改革进入既定轨道。7年来，政府会计准则制度稳步实施，中国特色的政府会计准则制度体系逐步建立健全，改革取得了巨大的成就。对标《改革方案》设定的具体改革任务，绝大部分都已完成或者正在推进，但有一项内容尚未引起重视，改革缺了关键一环。

《改革方案》提出：加强部门财务分析。各部门应充分利用财务报告反映的信息，加强对资产状况、债务风险、成本费用、预算执行情况的分析，促进预算管理、资产负债管理和绩效管理有机衔接。《改革方案》计划：2020年要建立健全政府财务报告分析应用体系。峻峻认为，从当前的时点看，这项改革任务还没有真正启动，由此会给政府会计改革的成效带来巨大风险：

一、财务报告地位尴尬，阻碍了分析的应用

从目前的制度体系看，政府综合财务报告的地位相对尴尬：

1.《预算法》第九十七规定：各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，报告政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性，报本级人民代表大会常务委员会备案。

2.《预算法实施条例》第九十五条规定：　预算法第九十七条所称政府综合财务报告，是指以权责发生制为基础编制的反映各级政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性的报告。政府综合财务报告包括政府资产负债表、收入费用表等财务报表和报表附注，以及以此为基础进行的综合分析等。

上述法律法规没有说明分析主体、审核主体、应用主体及相应的工作流程如何衔接，如果仅从“备案”来理解，很难对分析工作提供法制保障。

二、相关部门的工作滞后，影响了分析的研究
       近期各部门都在印发“十四五”工作规划，从已经印发的规划看，对于财务报告的分析应用，没有特别支持：

1.中央审计委员会办公室、审计署印发的《“十四五”国家审计工作发展规划》中规定：——财政预算执行及决算草案审计。围绕财政预算执行过程和结果，每年对各级政府预算执行及决算草案进行审计，重点关注预算收入统筹、预算支出管理和财政支出标准化推进、预算编制的合规性和完整性、预算执行和绩效管理、政府财务报告体系建设及实施等情况，促进加强财政资源统筹，优化财政支出结构，增强国家重大战略任务财力保障。

      审计规划用词很保守，仅仅是重点关注建设情况，没有从外部信息需求的角度助力推进财务分析的研究。

      2.与政府会计相适应的《行政单位财务规则》、《事业单位财务规则》等相关配套制度的修订工作还在过程中，还没有对其中的关于财务分析的有关内容作出修订安排。

     

      三、现行的财务分析指标存在缺失，无法有效评价财务状况和运行情况

根据财政部印发的《政府部门财务报告编制操作指南》中列示的财务指标，很难判断出政府部门的偿债能力和运行能力：

比如，资产负债率，如果某个部门或单位真存在高额负债，难道真的可以使用国有资产还债么？如果这些资产的处置受到限制，那么财务分析指标是否还有用？

再比如资产成新率，如果土地使用权、文物等继续在固定资产中核算，那么所谓的成新率就毫无意义了。

比如收入费用率，对于财政拨款占比不同，所谓的收入费用率的意义不同，对于行政单位而言，这个指标几乎没有多大效用。

四、怎么办?

如何分析评价政府会计主体的财务状况和运行成果，是一个世界性的难题，世界各国也都在探索中，峻峻认为应当从以下角度探索开展工作：

1.细分政府会计实施主体。不能笼统的说行政事业单位的财务分析，而要按照一定单位属性加以区分，比如按照行政单位、公益一类事业单位、公益二类事业单位、未分类事业单位的口径区分，或者按照业态不同，区分不同行业进行研究；

2.要统筹各项改革措施。财务分析如果很难作出一致判断，现阶段可推进部门或单位先行实施，将近年来财务工作关心的热点难点作为分析的刚性指标，比如地方政府债务问题、基层单位保运转问题等作为分析指标。

3.要提升财务分析的可用性。建议在修订财务规则及行业财务制度是，着力提升分析工作的地位，可先行在部门或单位内部进行公开。局部公开与《预算法》的规定并不冲突。

如果分析应用体系在未来5年依然停留在规划中，峻峻认为政府会计改革的成效将会大大降低，期望财政部门高度重视此项工作。