如何合理设计PPP项目公司治理结构？

扫码文末“投小圈” 加入行业交流群

作者：周月萍 周兰萍

来源：月兰微律

一、PPP项目公司治理结构的主要特征

通常情况下，PPP项目公司的治理结构具有以下特性：

（一）PPP项目公司治理受到多层级法律法规的影响

传统公司（包括有限责任公司和股份有限公司）的治理结构主要受到《中华人民共和国公司法》（以下简称“《公司法》”）的约束，《公司法》作为一部商事法律规定了公司的组织机构及其各自职能、公司股东的基本权利等，其作用是为了规范公司的组织和行为，保护公司和股东的合法权益。另外，PPP项目公司在治理结构上除了受到《公司法》的约束之外，还需要遵从PPP相关规范性文件的合规性要求。

（二）PPP项目公司股东的身份特殊性

PPP项目合作性质的特殊性导致了PPP项目公司股东的特殊性，一方是具有行政公权力的政府方股东，一方则是依靠市场化运营的社会资本股东。主体性质的不同导致了双方各自所追求目标的不同，社会资本作为商业组织必然追求自身利益的最大化，而代表公众的政府部门则追求的是社会公共利益的最大化。这种身份的特殊性和目标的不一致性所导致的则是在公司治理过程中的信息不对称性，如果缺少有效的监督管理机制，社会资本可能会利用自身的信息优势谋求自身利益最大化而损害社会公共利益，政府也可能利用自己的强势地位打着保护公众利益的旗号损害社会资本的利益。

（三）PPP项目公司股东权利与所持股权比例的非对等性

在传统公司治理层面，公司发起人共同出资设立公司，且在《公司法》的引导下，股东会会议通常由股东按照出资比例行使表决权，同时股东也会按照实缴的出资比例分取红利。但是，在PPP项目公司中，无论是在表决权的行使上或是利润的分配方式上，都可能与PPP项目公司股东实际所持的股权比例不完全一致。

（四）PPP项目公司治理与项目治理的高度关联性

PPP项目中，政府已由传统方式下公共设施和服务的提供者转变为规制者、监督者和合作者（有时还是购买者），社会力量的参与度上升但是仍应受制于政府监管和市场规律的作用，适度的政府监管能从项目计划、行政手段和法律制约等方面为项目提供良好的外部环境，而成熟、良性的市场环境则是社会资本通过提供公共服务获取合理收益的前提。因此，为达到PPP项目公司的最佳治理必然需要实现对政府、社会和市场三者的有机融合和协调。

二、PPP项目公司治理结构的设计原理

笔者认为，对于项目公司治理结构的设计可以从以下几个方面把握：

（一）公平vs效率

PPP项目公司的治理更加强调公平与效率的统一，公平是双方合作的基础，这是应当确立在先的原则，在PPP项目公司治理结构的设计过程中应当充分保障政府方作为公司小股东的基本权利。但是，合作效率则决定了公平的程度，同时效率也有利于促进双方合作的公平开展，因此，对于多数与公共利益和股东平等权利无关的公司事项的表决机制设置上，不宜随意采用提高表决权比例的通过方式或者赋予政府方股东一票否决的权利，以提高项目公司日常经营管理的效率，避免公司经常陷入治理僵局的局面。

（二）政府监管vs公司自治

从PPP项目全生命周期来看，PPP项目中地方政府的行政监管贯穿于项目前期、建设、运营和移交的各个阶段，且在不同的项目阶段具有不同的监管内容，政府方可通过相关行政监管手段有效监督和管理社会资本的经营活动，保证项目有序进行。另外，在PPP项目合同中也通常会设置在特殊情况下的政府介入权，这些权利都进一步保障了政府方对项目的全面掌控。因此，笔者认为，在政府监管体系已经较为完备的前提下，政府方在项目公司层面可以适当考虑简政放权，由政府方股东按照“抓大放小”的原则，保留对日常经营管理进行监督以及对重大事项表决的权利，而对于其他事项给予项目公司充分的自治空间。

（三）事前防范vs事后救济

在项目公司治理结构的设计过程中，也可以考虑将待决事项分为必须通过政府方股东监管方式进行事前防范的事项，与政府能够通过事后救济措施减少不良影响和损失的事项。对于可能严重影响社会公共利益和公共安全的情形，或其它可能与政府及其主管部门的相关规章制度相冲突的事项，针对该等风险政府方股东应当进行重点监管。而针对其他政府方能够通过后续协商、行政命令或争议解决等方式进行事后救济的事项，则可以相对减少对项目公司决策的干预。

（四）双方特别约定vs登记管理要求

实践中，笔者发现存在股东双方虽然就PPP项目公司治理问题达成一致意见并通过公司章程加以落实，但是由于受制于地方公司登记管理要求导致无法就相关特殊约定安排进行备案的情形。对此，笔者认为，在项目公司治理结构的设计过程中还应当咨询地方公司登记机关的相关意见。如果公司登记机关要求采用其统一《公司章程》模板进行登记备案的，股东双方可以特别约定事项通过签订补充协议方式加以明确，但是其前提是约定内容不应与已登记备案的公司章程内容相矛盾，仅作为公司章程的补充适用。

三、PPP项目公司治理的具体形式

传统意义上的公司治理结构包含以下方面：公司控制权的分配、董事会、经营管理机构的组成以及股东会、董事会表决机制的设置等。对于PPP项目公司而言：首先，在项目公司的控制权分配问题上，应当给予社会资本对PPP项目公司的充分自主经营权，且应当遵守财政部颁布的《PPP项目合同指南（试行）》中有关政府在项目公司中的持股比例应当低于50%、且不具有实际控制力及管理权的规定；其次，PPP项目公司股东会表决机制应当依据各方持有股权比例进行相应设置，包括对特定事项采用超级多数表决机制等安排，在实现社会资本股东对项目公司日常运营的决策权的同时，确保政府方股东对于股东会重要事项的否决权；再次，在前述股东会表决机制安排之外，还应当允许政府方对PPP项目公司经营中涉及公共安全与公众利益事项享有一票否决权，涉及公共安全与公众利益的事项不应作扩大化理解；又次，政府方委派的董事人数可不完全遵循股权比例，但不应占据主导地位，并设置合理的董事会表决机制；最后，PPP项目公司经营管理机构设置上，包括总经理、副总经理（多名）、财务负责人等高管的组成和任命上，也应当以社会资本为主，同时保障政府方委派人员对日常经营活动进行监督的合理权利。

结语：

综上，基于PPP项目的复杂性和行业的差异性，对于项目公司治理结构的设计不应千篇一律，合作双方需要综合考量监管政策、融资能力、行业特点等众多因素，基于笔者上述PPP项目公司治理的特征和原理，进一步合理化PPP项目公司的治理结构和管理模式，推进项目顺利实施。公司治理对于每个公司都很重要，作为为PPP项目而设立的特殊目的公司，PPP项目公司治理更是影响PPP项目成败与否的重要因素。