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近日，通过浏览1982年至2001年《农垦法院志》，对农垦法院系统人民法庭的沿革、建设、改革和现状等情况有了比较全面的认识。通过再次拜读刘宇所撰写的调研文章《新时期垦区人民法庭建设之我见》后，再次勾起了对农垦法院系统人民法庭设置问题的深入思考。 在农垦系统法院工作整整15年了，并且曾多年分管法庭工作。对于农垦法院系统法庭的体制和机制问题，想说声“爱你”真是一件不容易的事情！所以，关于农垦法院系统人民法庭的设置问题，我基本上赞同刘宇关于重新“整合撤并”的观点。 农垦法院1983年正式建院以来，在法庭机构设置，法庭管理体制，加强自身建设，提高司法能力和水平，服务大局等方面取得了明显成效。但自建院以来，法庭的身份和地位却始终于很尴尬的境域。毫不夸张地说，始终是在泥泞中“挣扎”和“爬行”着。因为除审判业务归所派出法院管理之外，其他诸如人事、财政等均归所在农场负责，法院只能算是“协管单位”。在这样的体制下，相对于法庭及其工作人员而言，很难说是法院的。因为人、财、物都不是法院的，不归法院管，法院也管不了。说是农场的，其又属于法院工作人员。自2000年起，法庭的人事问题才归法院管理，但财政方面仍然归所在农场负责。人事问题归法院管理后，似乎法庭已经“回归”法院，法庭工作人员的政治生命已经基本上掌握在了法院的手上。但这样的“回归”并不彻底。法庭工作人员回归感并不强烈，所在农场也未能完全撒开手。最终形成了法庭处于“两爹俩妈”的窘境。这种体制，在全国范围内肯定是“独一无二”的。2000年，通过法庭撤销合并，相继建立了近60个中心法庭，使得法庭在整体布局，资源配置，基础建设，队伍建设方面都有了长足的进步和发展，更加符合审判规律和要求，更加趋于适合农垦经济社会发展的需要。但是，这次改革却不尽人意，令人匪夷所思的是：在法庭之下又设置了诸多不伦不类“办案组”。在全国范围内，这恐怕也是“独一无二”的。由于法庭设置不合理，撤销整合不到位，中心法庭的地位不突出，权力过弱，权责脱节，效率不高，作用不大。对办案组缺乏有效的监督和制约等问题非常普遍，尤为突出。这些问题，直接影响着农垦法院依法全面、正确履行审判职能。在一定程度上也影响着司法公正、司法效率、司法质量和司法权威，制约着农垦法院全面可持续发展。 一、从法律层面角度上，人民法庭的设置不符合法律规定，应当依法整合。 人民法庭是基层人民法院根据审判工作的实际需要，按照一定的组织程序设立，派出的行使审判权，履行审判职能的组织。人民法庭是法院的组成部分，接受派出法院的领导，它向派出法院负责，它所作出的判决和裁定就是基层人民法院的判决和裁定。从农垦法院系统法庭建设的历史沿革看，建院初期，设立人民法庭是合法的。但２０００年根据上级法院要求，在整合法庭时，在所设立的中心法庭内部又设置若干个“办案组”，显然是没有法律依据的。 由于办案组的设立不仅没有法律依据，在称谓上也不伦不类。法庭下面设置办案组的违法性，也使得其存在“名不正，言不顺”。人民法庭是法院的派出机构，应当接受派出法院的领导。办案组是法庭派出的，其应当直接接受法庭的领导，向法庭负责，还是应当直接接受法院的领导，向法院负责？违法性、任意性和随意性非常浓厚，应当撤销。 二、人力资源配置不符合司法的实际需要，不符合效率原则，应当进行撤销整合 按照《中华人民共和国法院组织法》的规定：法庭的设立应当根据地区、人口和案件情况而定。1999年7月15日最高人民法院《关于人民法庭若干问题的规定》第三条重申：人民法庭应当根据地区大小、人口多少、案件数量和经济发展状况等情况设置，不受行政区划的限制。 （一）从法庭管辖人口数量方面看，法庭设置密度过大。 黑龙江省农垦辖区虽然总面积达5.77万平方公里，耕地面积204.9公顷，人口不足160万。农垦法院建立初期，人民法庭的设置是和垦区地方党政权力机构的设置基本相一致的。即以8个农垦管理局为行政区划，以103个农场为依托，下设8个基层法院，陆续成立了99个人民法庭。每个法庭辖区内平均人口只有不足16161人。2000年法庭整合后，建立了55个中心法庭（外加44个办案组）。每个中心法庭辖区内平均人口也不足29000人。随着农垦居民生育、就业等观念的改变，生育已经呈现负增加。因就学、就业等因素影响，外流人口逐渐增多，相对人口数量仍将逐渐减少。并且部分已经被撤销的法庭又即将恢复，随着法庭的数量的不断增加，管辖区内的人口亦将相应的减少。这样的设置，从表面上看是合法合理的。但经过仔细研究和分析，法庭的设置并未能结合实际，综合考虑人口、案件数量、审判工作的实际需要等因素，只是简单的以各农场为依托，设立了如此之多的人民法庭，显然是不合理的。 （二）法庭的服务半径过小，受理案件数量过少，效能不大，职能作用不强。 根据《农垦法院志》记载，农垦法院系统自1983年起至2001年止，共计受理各类民商事案件109070件。法庭在编人数424人。根据农垦法院系统80%的案件是由法庭受理的为基数计算，各法庭共计受理87256件。99个法庭、办案组在19年间平均受理案件大约881件，年平均受理案件大约46件。如果按2000年农垦法庭整合后55个中心法庭计算：在19年间平均受理案件大约1586件。年平均受理案件大约83件。 如果说2001年之前至今跨越时间太长，客观情形已经有了很大的变化。那么，我们截取1997年至2001年民商事案件受理情况进行分析，其情况亦不乐观。1997年至2001年共计受理民商事案件61148件。如果仍然按80%的案件是由法庭受理的为基数，在五年期间内，法庭、办案组共计受理案件48918件。按99个法庭、办案组计算：每个法庭、办案组平均受理494件，年平均受理98.80件。按55个中心法庭计算：每个法庭、办案组平均受理889.41件，年平均受理177.88件。按424个编制人员计算：五年平均受理115.37件，年人均受理23.07件。 农垦法庭在整体上受理案件数量少，效能不高，作用不强。就各基层法院而言，法庭受理案件的情况亦是如此。 例如，宝泉岭法院原设有15个法庭。2000年法庭经过整合后，共设有中心法庭8个，6个办案组。编制人员58人。自1983年起至2001年止，该院共计受理各类民商事案件13615件。假设，80%的案件亦是由法庭受理的，共计受理10892件。按15个法庭计算：每个法庭平均受理726.13件，年平均受理案件38.21件。如果按8个中心法庭计算：平均受理案件1361.50件，年平均受理案件71.65件。人均受理案件不足187.79件，年平均受理案件不足9.88件。 再如，北安农垦法院共有14个法庭、办案组。编制人员57人。2006年至2010年共计受理民商事案件3348件。假设90%的案件是由法庭、办案组受理的，共计受理3013.20件。如果按14个法庭、办案组计算：平均受理案件215.22件，年平均43.04件。按6个中心法庭计算：平均受理502.2件，年平均受理100.44件。按编制人数计算：人均受理案件52.86件，年人均受理10.57件。 综上所述，无论是从原来的99个法庭角度，还是从整合后的55个中心法庭的角度上看，无论是从全农垦法院系统角度，还是从具体法院角度上看，辖区内法庭、办案组年平均受理案件的绝对数量和人均办案数量都是过低的。很难说这样的设置是科学的、合理的，能够充分地发挥审判职能作用。 人民法庭的效能与其他党政机关、企事业的效能一样，是与人均工作量和所创造的价值相对应的。人均工作量越大，其效能越大。反之，工作量越小，效能就越差。所以，在法庭设置数量上，要统筹兼顾“两便原则”， 结合实际确定设立目标。既要兼顾方便当事人诉讼，又要兼顾方便人民法庭审判工作。兼顾当事人诉讼，要考虑法庭的服务半径。服务半径过大，会给当事人诉讼增加诉讼成本，也会造成法庭超负荷工作。服务半径过小，法庭受理案件数量少，工作量不饱和，实际需要和存在的意义不大。不仅会造成人力、物力、财力方面的浪费，也会使法庭工作人员养成无所事事，人浮于事，软弱涣散的工作作风。所以，每一个法庭、每一位法庭领导人都要有个合理的管理幅度。管理幅度太大，可能无暇顾及;管理幅度太小，可能没有完全发挥作用。在法庭组织结构设计的时候，要确定合理恰当的管理幅度。 三、财力、物力资源配置不合理，浪费严重。根据效能原则，效益原则、现实情况和需要，应当重新整合。 近年来，法庭基础建设在总局党委的正确领导下，在中院的努力下，从中央到地方，对法庭建设都给予了高度重视和大量的资金投入。庭容庭貌、交通条件乃至福利待遇都有了相当大的改观。例如，北安农垦法院截止2001年所有14个法庭人均办公室用房面积共计仅有50多平方米，办案用车仅有一台。十年后的今天，随着中央和地方投资的加大，办公用房面积已经近7000平方米，人均办公用房面积120多平方米。六个中心法庭办公用房面积平均在600平方米，已经超过了2001年前法庭用房面积的总和，并且都配备了办案用车。由于各农场对法庭、办案组的重视和支持力度在不断提高，部分农场已开始运作恢复法庭的准备工作。就此，预计明年办公用房至少还将增加二千米。但由于有办案组这条尾巴，法庭编制人员难以集中到一起办公。仍分散于各农场，导致龙镇人民法庭，尾山人民法庭、红色边疆人民法庭只有三名工作人员。赵光人民法庭、二龙山人民法庭、逊克人民法庭只有四名工作人员。办案组也都由三、二个人在支撑着，资源浪费现象非常严重。 农垦法庭的财政支出，主要依靠农垦总局拨款和所在农场补贴。由于农垦总局拨款数额还不足以工资性支出，其他所有支出都需要所在农场给予补贴。在辖区人员不断减少，案件数量不可能有较大幅度提高，办公成本却逐渐增长，财政投入将不断增加的情况下，由于设置法庭过多，无形之中将会增加国家和企业的负担。 在特定的管辖范围内，当人口、职能、工作量等基本不变的情况下，机构设置层次是与运行成本成正比的。机构设置层次越多，相应的运行成本就会越高，浪费现象越严重。所以，在法庭设置方面，要根据垦区的财力，审判的实际需要，充分考虑物力资源合理配置，充分利用，发挥最大效能，避免浪费问题。 四、法庭机构层次多，人员配置过于分散，部分法庭不符合设立条件，难以有效发挥审判功能，依法应当撤销整合。 最高人民法院《关于人民法庭若干问题的规定》第九条规定，人民法庭应当至少有三名以上法官、一名以上书记员，有条件的地方，可配备司法警察。农垦基层法院人员编制共计723人。其中424人，占整个编制58.6%的人员分布于近百个法庭、办案组。各法庭、办案组人员编制最多的是17人，最少的只有2人。其中，编制在三人以下的37个。 农垦法庭编制在三人以下的有37个，即占36.6%的办案组不能依法组成合议庭审理案件。作为一个相对独立的审判组织，人员编制不足以依法组成合议庭，其审判职能作用能否得以发挥，是可想而知的。法庭、办案组人员配置达不到四人以上，显然不符合设立法庭的条件。 另外，虽然有36个办案组编制达到了4人。仅从表面上看，似乎达到了依法组成合议庭在人数上的基本要求。但残酷现实却是：在这部分办案组中，有相当一部分是不具备“三名法官”条件的。因此，这部分办案组也是难以依法组成合议庭审理案件的。在司法实践中，个别办案组在适用普通程序审理案件过程中，怕到其他庭、组请人参加合议庭麻烦，还会增加成本，采取“挂名”办案事件屡屡发生，也就不足为怪了。法庭人员构成达不到组成合议庭的法定条件，显然也是不符合设立法庭要求的。 任何机构、部门的设立，都必须坚持职能优先原则，因为职能是机构、部门存在的前提。检验机构、部门设置是否合理，唯一的标准就是：所设置的机构、部门职能是否能够顺利实现，以及实现的程度。人民法庭是人民法院派出的审判机构，是法院的组成部分。法庭的职能是审判，审判功能是依靠完整的组织结构发挥作用的。如果组织结构不健全，组织机能不完善，是不能发挥其职能作用。所以，为了充分发挥法庭的审判职能作用，对不符合设立条件，存在的必要性不大的法庭、办案组必须依法进行撤销整合。 五、法庭管理幅度小，机构层次多，管理难度大，中心作用难发挥，应当进行撤销整合。 2000年法庭撤销整合后，仍然保留的“办案组”，行政、财物仍然归其所在农场管理和负担。历史上，各办案组又是与现在的中心法庭“平起平坐”的，导致中心法庭始终属于“松散型”的组织机构和管理模式。中心法庭由法院和所在农场双重管理。办案组由法院，中心法庭，所在农场三重管理。在这种管理机构和管理模式条件下，各中心法庭很难协调与办案组之间的关系，协调办案组所在地农场之间的关系，更是难上加难，所以只能是名义上的“中心”。由于法庭管理层次多，不能严密监督下级工作，上下级协调较差，甚至处于对下层失去控制的危险。中心法庭根本就无法取得真正的“中心”地位，起到真正的“中心”作用。 法庭的设置应贯彻适当原则和只管一个层次原则。 在法院内部，人民法庭的职能是相同的，辖区内各农场是相邻的，工作量是相对稳定的。针对这些特点，管理层次当少，幅度可偏大。这样，易发挥中心法庭的领导作用和管理作用，激发工作人员的积极性、主动性和创造性。合理安排、搭配合议庭组成人员，发挥集体智慧；统一指导协调同地区同类型的案件；协调各方面关系，创造良好的外部环境；及时总结审判工作中经验与教训等等。 六、农垦法院系统的法庭建设依然存在诸多不科学、不合理、不适应问题的根源很深。 法庭设置不合理，改革不彻底的主要根源在于：一是农垦法院系统从上到下，普遍对法庭已经存在的问题认识不清，对长期存在的隐患和危害估计不足，导致改革不彻底。2000年在全国范围内所进行的法庭撤销整合，本是彻底解决法庭业已存在的问题和消除潜在隐患的最佳时机。但由于农垦法院从上至下对法庭撤销整合的重要性、必要性和积极作用认识不清，导致撤销整合工作不彻底。由于认识不到位，改革不彻底，最终留下了“办案组”这条长长的“尾巴”。二是法庭的设置盲目草率，缺乏计划性，整体性和科学性。从建院之初，到2000年法庭撤销整合，对法庭的设立，布局都没有进行过充分的调研、论证和规划。2000年法庭撤销整合时，法庭的撤、留、分、合问题，基本上是根据各基层法院的意愿作出决定的。没有，或者很少站在战略的高度考虑法庭设置和布局是否客观、科学、合理、效能和效益等问题。呈报审批基本是流于形式。 七、深化法庭体制改革，是农垦法院面对新时期、新任务、新要求，适应发展社会主义市场经济和发展社会主义民主政治的必然要求和当务之急。 法庭体制改革，是法院体制改革的重要内容，应贯穿农垦改革开放和社会主义现代化大农业建设的全过程。农垦中院《农垦法院系统三年发展规划》战略布置，为农垦法院指明了前进的方向和目标，也给农垦法院系统改革创造了、带来了新的契机。我们应当重新认识法庭建设的重要性，重新评估法庭作用，重新确定法庭地位。正如刘宇所说的：“为了农垦法院系统的长远发展和向更高层次迈进，长痛不如短痛，对不适格的基层办案组或已经不具备软硬件条件的办案组，对农场党委十分不重视的办案组，必须忍痛“割爱”，痛下“杀手。” 办案组的存在，其弊端早已显现出来，并且日渐严重。已经成为影响和制约法庭整体功能发挥，法庭建设和发展的垢病。任由其长期存在下去，必将后患无穷。对于部分法院和领导而言，办案组可能是“鸡肋”。但就垦区审判工作的客观事实而言，办案组纯属于“累赘”。所以，必须痛下决心，深化改革，有目的，有计划的，科学的整合法庭。彻底的割除“办案组”这条多余的“尾巴”，抛弃这个多余的包袱，是农垦法院改革与发展的当务之急！通过重新整合法庭、精减管理层次、突出中心法庭的地位，真正发挥中心法庭的“中心”作用，是农垦法院可持续发展的重要保障，是强化法庭建设，加强审判管理的长远之计。是全面提高司法能力和水平的必由之路。 确定法庭的设置与布局，必须克服和抛弃错误的思想观念：一是要克服对“便民原则”的片面认识。法庭的设立是否便民，不在于审判机关与当事人之间的绝对距离远与近。而在于是否公正、公平、透明和高效。另外，随着农垦小城镇建设的快速发展，各农场居民已经大规模的向中心专区迁移，人口相对集中于各农场场部所在地。随着农垦公路交通事业的发展与完善，已经基本形成了以国有铁路、公路网为中心，贯通整个垦区内外，四通八达的公路交通网。因居住分散、路途成本而影响当事人诉讼，影响人民法庭审判的客观因素已经基本消除。另外，中心法庭一般情况下管辖范围最多也不超过三个农场，所以，对当事人的诉讼影响微乎其微。二是要克服层次越多，司法的权力范围广大，权威就更高的思想观念和认识。法院的地位、形象和权威不在于法庭设立多寡，而在于司法的质量、效率和社会的公信程度。没有公正、高效、优质的服务，法庭设置的再多，办案组的分布再广大也是没有任何意义的。相反，影响法院形象、权威的恶果将会更深。 法庭体制改革，要坚持实事求是，与时俱进。改革要以法官为中心、以人为本，加强对各类审判资源的最优化配置，以期实现法院审判职能发挥、管理效率的最大化。全面加强队伍建设，不断提高法院队伍的政治素质、业务素质和职业道德素质。 法庭的设置，要坚持最高人民法院《关于新形势下进一步加强人民法院基层基础建设的若干意见》所提出的“三个面向”和“两便”要求，坚持科学、务实、效能原则，结合东西部地区审判工作实际需要，科学规划好人民法庭恢复、新建和调整工作。除了地理位置特别偏远、交通特别不便，及虽然耕地面积、人口和案件数达不到设置法庭标准，但对于整个垦区而言，具有特殊地位和特殊意义的农场，可以考虑设立法庭以外，对辖区耕地较少，人口不多，交通便利或者受理案件量较少等设置必要性不高的人民法庭，应及时予以撤销整合。 农垦法庭这种独特的体制，已经伴随农垦法院走过了近三十年，无论是从为了垦区法院的健康发展和法庭职能作用的有效发挥，还是从社会经济角度上看，撤销整合都是必要的，并且是当务之急！改革现行体制，理顺法庭与法院之间、企业之间的关系，是一个系统工程，将是一个艰难的工程，不是法院独家就可以解决的，不可能一蹴而就。但从法院本身而言，不能无视，或者忽视现行体制的弊端。要立刻着手立项、调研、论证和规划，向相关部门提出改革的可行性依据和报告，力求使法庭体制合法化、规范化、合理化和科学化。为垦区经济社会和谐、快速、稳定发展作用应有的贡献。 注：2001年之前法庭、办案组的设置等到情况主要参照的1982年至2001年《农垦法院志》，可能存在与现实情况不符问题 |
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