【违规判定】片区开发的常见合规与违规判断要点

七公片区开发

写在前面

任何创新模式，都必须遵守既有法律法规。包括模式创新在内的任何因素，都不是违规举债等行为的合理借口。

一、片区开发中的违规举债行为

(一)文件中常见的规定

      地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源，不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为。金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保。

地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金，严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债，除国务院另有规定外，地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债(财预[2017]50号文)。

(二)实操中常见的违规情形主要是兜底承诺、固定回报：

完全建设工程的片区开发都是违规举债

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完全建设工程的片区开发，必须依照相关法规的规定，按照施工(形象)进度支付工程款，不能由施工单位垫资建设，否则即属于违规举债行为。

当然，按期支付工程款的情况下，不可能发挥筹融资功能；或者如我们常说的，在完全建设工程情形下，不可能实现合规融资。

没有土地开发的片区开发都是违规举债

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不包含土地一级开发的大体量片区开发项目，不可能不绑定地方财政的刚性(或相对刚性)支出责任，不可能解决合规性的问题。

没有产业导入的片区开发都是违规举债

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没有产业导入运营考核的片区开发模式，是固定回报的违规举债行为；虽然，土地一级开发的加入，使得它比较易于整改，但这并不影响对于它在整改前违规性质的判定。

(三)不设置地理边界：通常为违规举债

5年前的土地综合开发项目中，无论是在管理库还是库外，都存在泛泛使用土地出让收入的情况。片区开发的先行者们，首先开创了将项目支出责任的收入来源，限定在“项目合作区域内新增财政收入之内”的做法，体现了片区开发项目拉动派生投资、产生派生财政收入的突出特点；同时，形成了一种针对地方政府支出责任“天花板”的设计，确保地方财政不新增支出负担。

在“以封闭区域内财收为来源”之后的具体操作中，被细分演化成多种做法，多数注明不含“原企原址”收入，也有的区域将原有财收也纳入收入来源；较多项目还规定了一定比例的地方政府财政留存，保障了地方政府的一定收入，激发了主管部门的配合积极性，同时也向项目单位(社会资本)提出了更高标准的要求。

那么，在片区开发业务中，为什么要设置地理边界呢？不设置项目区域的地理边界会有什么影响呢？

单体与分期项目的区域范围

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首先，我们讲的项目区域地理边界，一般是指小范围到中等范围的项目区域，比如说，小到0.5-1平方公里，或者2-3平方公里，大到5-10平方公里，等等。

经常出现的情况是，在合作区域范围更大的项目中，比如100平方公里的项目区域，在实践操作中，是分区分期进行的，起步区可能也只有2-5平方公里。这种情形与刚刚描述的小范围到中等范围的项目区域的情形是相同的，二者的差异，将会体现在分期启动后的滚动开发环节中。

易于合理设立绩效考核机制

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项目边界，是一个基础条款，就是说在固定区域的经济增长考核和财政增长考核形成的绩效评价，对应的支付，是对合规性的一个保障。虽然以这些条件不能够完全保证就是合规的，但它是一个保障因素；反过来说，没有绩效考核的刚性支付，其合规性和合理性就大打折扣。

利于加强竞争优化风险防控

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有适宜地理边界的片区开发，便于多个片区寻求多个社会资本同时启动项目，比学赶帮超，有利于淘汰不力的社会资本。同时，它也是一种风险防控措施，避免把鸡蛋放到一个篮子里，一旦有一个或几个社会资本发生资金或者运营方面的问题，可以在项目有可能烂尾前，及时寻求投资人采用TOT的方式接盘。

失去边界难以保证合理收益

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没有项目区域边界，或者以整个行政区划为界，远远大于一般的片区开发范围，范围太大的情形下，绩效考核的关联性就不强，区域发展的情况很有可能受到社会资本投资建设运营之外的因素的强烈影响。

那么这个过程，即使政府依法依规操作、社会资本投资良好运营之后，也未必就能够确保获得合理回报。

我们搞片区开发，要保证在政府营商环境良好，社会资本投资运营良好的情况下，要能够基本确保投资人得到回报，这个才是理性的片区开发，而不是赌明天晴天还是下雨，来决定支付或者不支付。

同样的，从社会资本的角度来讲，也不希望把这个片区搞得太大，超过50平方公里甚至100平方公里的，如果不是分期开发而是全线出击，在实操当中大多很不现实，也没有必要，希望把片区搞得特别大的社会资本也不是理性的社会资本。

没有边界存在违规举债嫌疑

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在这种情形下，如何保障社会资本的投资能够得到回报呢？或者说，为什么社会资本仍然有可能敢于进行投资呢？其原因肯定是存在一定程度上的兜底承诺。

我们在2019年的中国片区开发PPP项目调研中，发现约有7个片区开发项目属于类似情况，总投资额约414亿元，个数和总投资额占真片区开发项目的比重分别为29.2%和12.0%，占124个二级类别园区开发项目的比重分别为5.6%和8.5%，占全部管理库项目的比重分别为0.1%和0.3%。

这些情况，也是财金[2019]10号文《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》规定“新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出”，及之后发布会提及的发文初衷中“政府性基金预算'以收定支’，且各年度收支规模波动较大、不确定性强，从中安排PPP项目中长期补贴支出，会增加财政支出风险”的考虑因素之一。

这一类型的片区开发类项目，往往同时还具有弱化招商考核的特点，表现出这是由简单的基础设施建设项目，经由“BT/BOT延长版”类模式，向高级片区开发模式发展的一种中间过渡类型。

相类似的例子是，2019年国家文件将公路建养一体化列为违规的原因，即在没有收益(或收益高度不确定)情形下的财政固化延后支付责任，一定是属于违规举债的。

(四)违规做法：依赖举债筹集资本金

资本金管理制度——娶媳妇是要有本钱的，——是对风险进行控制的重要手段，在我国已有数十年的历史。可是，到了PPP项目时代，有些参与者经常采取了选择性遗忘：依赖举债筹集资本金的情况，无论在库内和库外，之前都曾广泛地存在。

在反思一些产业新城投资商遭遇失败的教训时，我们猜测，债务性资本金导致债务火烧连营，应该是其中的一个重要因素。某些媒体不了解片区开发的基本逻辑，猜测其原因可能是扩张太快、摊子太大等等，其实不然。片区开发的基本逻辑是区域范围内的自平衡，无论同时开了多少个项目，虽然管理压力和风险是同步增加的，但是如果没有串用现金流，风险并不是成比例增加的。

回到我们一贯坚持的观点上：量力而行。正如我们之前提到的，土地收入不足，就不要硬上；现在重申的是：没有资本金，也不要硬上。

(五)违规举债：借款给地方进行征拆

借款给地方政府进行土地一级开发征拆，一度是我们认为最诡异的环节之一，为什么在库内就好好地投资，然后按照可行性缺口补助核算，到了库外，就非得按借款来操作呢？合规的阳关道不走，非要按照违规路径去做，这是为什么呢。

(六)兜底承诺：对项目公司股权回购

对片区开发项目公司的股权回购安排，是我们发现的另一个诡异环节。对于项目所需的征拆款项和SPV公司的组建、运营、退出，PPP项目管理库里面提供了非常成熟的技术指南，虽然小有争论，但各咨询力量的观点在绝大多数环节都已经取得了一致，为什么我们的库外项目实施者要另辟蹊径呢？

对股权回购的设计，无论价格决定机制怎么设计，无论年限和固化程度怎么表述，都会出现既违反企业国有资产交易规定，又违反有关违规举债方面要求的情形。

二、片区开发的其他合规性因素

(一) 严禁工程服务打包作为服务

按照87号文的相关规定，严格按照《中华人民共和国政府采购法》确定的服务范围实施政府购买服务，不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。

(二)财政四本账之间仍不可串用

应该注意的是，在设立专项资金之后，仍要按照预算管理体系来管理，财政预算四本账之间仍然不可以串用。

(三)违反招采的有关规定

采购环节的适用争议

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此外，片区开发ABO的采购环节争议很大，采购领域不是【七公片区开发】的研究范围，对此我们仅发表三点意见：

1. 无论如何采购，不是违规举债与否的判定依据。

2. 我们建议：采取公开、公正、公平的采购模式，其中含有规定必须招标内容的，必须招标。

3. 未在文件规定必须招标范围内的，例如一般的组织、管理、代表、协调等业务，未必需要采取公开招标的方式。

违反招采情况比较广泛

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片区开发普遍存在区域面积广大、建设内容量大、投资规模巨大的特点，很多片区开发项目所在地区急功近利，刚刚初步确定了项目区域，连规划都还没有编制，就贸然启动，不可能编制出可研报告，初步设计和概算更是无从谈起。这种做法不仅导致了可出让土地面积和价格无法测算，社会资本投资回报无法保障，而且在很多项目中，后期由社会资本主导的区域规划，按照有利于社会资本的方向而不是社会公益性目的进行编制，“自己掐表自己跑，我说几秒就几秒”，违反了公平公正的原则。还有很多项目并不具备“两标并一标”条件就直接实施，具有很大的合规性风险，存在着被认定为无效的可能性。

片区开发的摸索创新过程中，我们建议尽量要做简单创新，比如把铅笔和橡皮绑在一起，做出橡皮头铅笔——简单的创新，更易于为参与各方所接受，减少创新涉及合规问题的风险，——特别是，多向PPP管理库内项目学习：

除了综合性营商环境的产品定位和产业导入的绩效考核，进而体现了片区开发拉动经济发展必然性这一独特之处以外，片区开发模式技术与PPP管理库内具有很大的相似性。

我们有些参与者，在产品定位和绩效考核之外，又进行了画蛇添足的创新，结果掉到了违规举债的坑里。当然，这些坑在管理库里面也经常出现，只不过因为库内技术成熟而更明显一些，而且可能是库内监管严格的原因，现在它们又跑到了库外。

(四)其他方面应注意的相关规定

片区开发模式也必须遵守原有的全部法律法规，包括净地出让和依法竞拍土地、不得挂钩土地出让收入分成，以及遵守国有资产和资本的各项规章制度等等。

三、排除：部门间支出责任不是违规举债

依照地方政府债务管理的一般习惯，政府机关部门之间及与事业单位之间的资金往来，不甄别为地方政府债务。因此，地方政府(财政)依照其资金管理办法向片区开发主管部门做出的定向定期不定额拨款安排，并不能甄别为地方政府债务。片区开发主管部门与项目主体之间关系，是依照托管开发区协议，根据托管开发建设的绩效情况，包括但不限于财政收入增量、经济发展、环境建设、社会效益等多方面考核标准，而支付的付款义务。

四、片区开发的委托环节和排他性安排

(一)授权仍须经过公开竞争程序

基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务(第25号令)。

(二)防止不必要同类竞争性项目

政府可以在特许经营协议中就防止不必要的同类竞争性项目建设、必要合理的财政补贴、有关配套公共服务和基础设施的提供等内容作出承诺，但不得承诺固定投资回报和其他法律、行政法规禁止的事项(第25号令)。

五、区分长期购买服务和购买长期服务

有些读者混淆了长期购买服务和购买长期服务的区别。我们这里将“长期购买服务”界定为，长期、多次地购买一项服务，比如说，购买政府法律顾问服务，有可能是每年都会购买，连续购买3年(如果签约购买5年，就是不符合文件规定的做法了)。政府购买服务管理办法(财政部令第102号)的规定原文是：

政府购买服务合同履行期限一般不超过1年；在预算保障的前提下，对于购买内容相对固定、连续性强、经费来源稳定、价格变化幅度小的政府购买服务项目，可以签订履行期限不超过3年的政府购买服务合同。

同时，我们将“购买长期服务”界定为，一次性地购买一项长期工作的服务，比如说，还是那个单位，需要它的法律顾问为单位打一个PPP项目官司，需要耗时3年零1天，结案后付款。

那么，难道因为超出3年期限而不付款么？哪有那么倒霉的律师？

六、正确处理土地收入作为收入来源

片区开发项目投资巨大，除了土地收入，不可能有其他收入来源能够覆盖片区开发项目投资；但是，将土地出让收入与项目收入来源进行捆绑，或采取收益分成等方式，是违规做法。

因此，正确处理土地出让收入，是片区开发重要环节。具体细节详见我们有关土地方面的相关内容。