李裕伟：水土不服——矿政向地政学到了什么？

过去20年，是矿政向地政学习的20年。一些土地管理的名词和常用手段不断移植到矿产资源管理上来，诸如“招拍挂”“出让”“基准价”“矿业权设置”“矿业权投放”“矿业权储备”等。矿产资源管理的一些重要特点、重要规则似乎已剩余不多。一部《矿产资源法》几乎废了。

下面就让我们来认真比照一下，到底矿产资源管理向土地管理学了些什么，两者有何不同。

①一个是全面招标，一个是申请在先

国有土地全面招标是无可质疑的，因为它是国有资产（见下文），具有很强的稀缺性，对使用权获得的竞争激烈。国有土地资产长租或所有权转让招标，是各国公有土地管理的常态，就如同一栋政府的大楼要招标拍卖一样；但矿业权是国有自然资源而不是资产（见下文）。自然资源也有稀缺性，但这个稀缺性指的是资源本身的稀缺，即矿产地的稀缺而非矿业权的稀缺。一个国家除去禁止矿业进入的自然保护区、城镇区和其他特别规定的地区以外，大部分地区都可以申请矿业权。因此笼统说矿业权具有稀缺性是个伪命题。但也确实有些矿产资源，或由于价值高、或由于探矿面积大，因而产生了稀缺性，需要采用竞争性方式出让的情形还是有的，如油气、煤炭、宝石等少数矿产，需要通过招标实现矿业权取得程序；但也不尽然，有时也也会流标，就按“先来先办（first come, first served）”原则、我国矿法称为“申请在先”原则办理。放开可申请区的探矿权，多找矿，才是解决矿产稀缺性的正道。控制探矿权申请，不仅是在制造探矿权的稀缺性，更是在加剧矿产地稀缺性，是极为有害的。

我国现行矿法规定探矿权取得主要按“申请在先”办理，但现在矿法不管用了，基本上是全面采用招标方式“出让”矿业权。为了搞清楚世界各国矿业权是否稀缺到需要全面招标的程度，笔者查了一下美国2021年最后一次更新的非燃料矿产矿业权状况：美国全部矿业权3921409宗，当前有效矿业权422500宗，灭失矿业权3495463宗。有效矿业权占全部矿业权的10.8%，89.2%的矿业权空在那里无人问津，探矿权资源严重供过于求。美国土地局有些急了，想方设法让人来申请这些灭失矿业权，每宗20英亩，165美元，但申请者寥寥。加拿大灭失矿业权也严重供过于求。打开矿业权分布图，满眼都是灭失矿业权，当前有效矿业权在这些灭失矿业权中成小片孤岛分布。基于矿产地稀缺而可申请矿业权区域严重过剩的情况，才出现了被各国矿法普遍采用的“先来先得”取得矿业权的方式。目前世界上全面招标投标的国家只有七八个，如蒙古、越南、乌克兰、阿富汗等。不久前还全面招标投标的国家俄罗斯、哈萨克斯坦已放弃了这一方式。

世界各国矿业权资源如此丰富，中国就真的如此稀缺、紧张到非招标不可吗？我国已完成1：20万填图面积700万平方公里。这些地方既可填图，就可探矿，即使生态红线不让进入，余下至少也有300～400万平方公里吧。如果全部放开探矿，可以满足多少申请需要？假定有10万名申请者，每个申请者10平方公里，也就占用了100万平方公里。如果每宗探矿权投入500万元，总资本达到5万亿元，中国会有那么多勘查资本投入吗？稀缺会发生吗？因此，我国探矿权的“稀缺性”“竞争性”是个伪命题，是由“矿业权设置”“矿业权投放”等管控措施人为制造出来的，是为废除现行矿法的“申请在先”和实行全面招标铺平道路而假设的一种虚幻的矿业权“出让”竞争场景。

②一个是资产管理，一个是资源管理

什么是资产？请看百度定义：“资产是指由企业过去经营交易或各项事项形成的、由企业拥有或控制的、预期会给企业带来经济利益的资源。”土地完全符合这个概念，因此国家出让给开发商的是资产而不是资源。土地作为资产早在3000年前就实现了。在国家形成以前的部落时代，虽然战争频繁，相互掠夺土地，但土地尚未形成资产的概念。到周朝出现井田制，土地所有权明显划分，资产的概念就已显现。自那时起，土地不断流转至今，是作为资产而不是资源进行管理的。如果我们找到一块土地，无论是房产性的还是田产性的，它的房契田契上都有交易价格。土地资产经历了千百年市场流转的价值考验至今，再称它为资源就有点小看它了。新中国成立土改以后，城镇的土地的进入国有，农村的土地的进入集体所有，均属于资产性质。但是那些荒野偏远没人用的土地，仍然属于自然资源性质，因为它们不满足资产的条件。

什么是资源？有两个基本释义：其一是生产要素，指的是市场配置中广义的资源，包括自然资源、劳动和资本；其二是自然资源，指的是市场配置中狭义的资源，即自然资源。自然资源是那些尚未进入资产、但可能进入资产的自然物。对矿产资源而言，没有开展任何勘查活动的空白地，是资源而非资产，因为对这块地下面有无矿、有多少矿、矿石质量优劣全然不知，当然更谈不上“由企业过去经营交易或各项事项形成的”资产定义了。因此，当一块空白地出让时，它是典型的自然资源而非资产。在出现第一个矿业权之后，自然资源开始转化为资产。什么时候完成这个资产的转换，由它在什么时候满足市场交易的要求来决定。国家所有自然状态下矿产资源资产的价值是权益金，缴纳权益金表明其实现了市场价值，也就意味着它已完成由资源向资产的转化。联合国关于自然资源资产的核算标准（SEEA）把这个时间点往前提了一点，可对储量估算商业价值，因此储量就可以算资产了，但对资源量则仍然无法估算其资产价值，表明其仍处于资源而非资产范畴。矿业权人则幸运得多，他可以在任意阶段估算矿业权资产的价值，但这是勘查投资形成的资产而非国家所有自然状态下的矿产资源资产。勘查资产按国际财务报告标准IFR6——'矿产资源勘查与评价”的规定评估。这个标准允许将勘查成本转化为勘查资产，矿业权人可以将其列入财务报表，资产可在市场上出售。

以上叙述表明，国家所有自然状态下的矿产资源最早也要到成为储量时才转化为资产，而企业的勘查资产在获得第一个空白地探矿权并开展了勘查工作后就已出现，可以进入市场交易。

因此，对土地而言，国家把任何一块土地投入市场，都是资产，都可以追求最高的价值，因为这个价值在很远之前的第一张房契或田契颁发时就有了，当前不过是在前一次契约基础上谈判修改而已。但对矿业而言，在整个矿产资源勘查开发过程中，矿业权人手中有资产，国家手中只有资源没有资产。国家的资源价值在矿业权人的财务报表中列入成本，通过矿业权转让，不断向后传递，直到开采后缴纳权益金，实现其资产价值，因此权益金是不会消失的。这里有一个资产实现的时间差问题：企业投资立即就可转化为资产，而国家所有矿产资源则在开采销售后才形成资产。从矿产资源勘查开发全程来看，国家的资源回报是会全额实现的，只是时间要晚一些，这也是为什么各国矿法把权益金放在开采销售后征收的原因。

向土地学习的结果，混淆了资源与资产的概念，在勘查阶段把企业的资产当成国家的资源征收“出让收益”，侵蚀了企业的投资利润。

③一个是价值已知，一个是价值未知

土地的价值是已知的。在土改之前，每一份田契房契都载有交易价格（图1）。后一次的转让按照前一次转让价，再考虑当前的市场价格水平调整一下就行了。但国家所有自然状态下的矿产资源的价值在一开始完全是个未知数，需要经历一个漫长的勘查投资过程来形成。如上节所说，其价值实现的时间点是在收取权益金的时刻；按照SEEA标准的规定，是在估算了储量之后。SEEA明确表示，对储量以外的资源量不能核算价值，这就意味着从空白地到详细勘探阶段，国家所有自然状态下的矿产资源价值是未知的。在这个阶段征收矿产资源有偿使用的费金，违背国际标准。

如果把土地出让看成是一个在生产已完成的时间点上的成品交易活动、其交易价值不依赖任何未来投资加工的话，那么矿业权取得就相当于一个在生产的原点、即产品制作开始的时间点上的交易活动，这时矿业权人手中只有国家承诺给他的一堆想象中的原料——自然状态下的矿产资源（它可能存在也可能不存在，可能多也可能少，质量可能优也可能劣），需要矿业权人花大量的钱把它制造成储量，在开采后加工成矿产品，才得到可以与土地比照的最终成品的价值。在这个价值中，有国家的一份，也有企业的一份。

图1. 民国时期的房契

把土地的管理引进矿产资源管理，最大的问题是忽略了土地资源有偿使用的价值无须进一步投资，而矿产资源有偿使用的价值在获得矿业权后还有一个未来大量投资的过程。没有这个过程，一宗矿业权资产的价值就不会产生，国家的资源所有权收益也不会实现，而土地的价值在交易之前就早已存在。

④一个以权力名义出让资产；一个以权 力名义取得权力、以转让的名义交易资产

这里指的资产，是自然资源实物资产或勘查投资形成的探矿权资产。对土地而言，采用“土地使用权出让”用语出让国家所有土地实物资产；对矿产资源而言，按照我国矿法与法规规定，采用“矿业权取得”用语取得矿业权使用权，采用“矿业权转让”用语转让勘查投资形成的矿业权资产。

“出让”一词引进后，把现行矿法中有偿“取得”矿业权与投资形成的探矿权资产混为一谈，统统纳入到“矿业权出让”名下，既收取矿业权有偿使用的费金，又收取投资勘查形成的矿业权资产转让的价款。这样一来，企业投资勘查形成的资产的利润，就进入政府财政了。

⑤一个是单一产权主体，一个是二元产权

 主体

土地招标是瞬间完成的，没有过程。在这个瞬间，国家是唯一的产权主体；出让完成后，土地的使用权转向开发商，国家不再有占有和处置土地的权力。然而，对矿业资源而言，国家与企业的关系不是在完成矿业权取得的瞬间就结束的，在矿业权的整个有效过程中均维持着共有产权的关系。两个产权主体共享项目收益的蛋糕，直到项目结束。国外专家普遍认为，从经济学的观点看，国家与矿业权人是两个投资者的合资关系：国家投入的是自然资本，企业投入的是金融资本，各占一部分股权，按股分利。而土地招拍挂是一个产权主体向另一个产权主体转让财产性质，没有共享产权的过程。

向土地学习的结果，忘掉了企业也是项目的产权主体和利益主体，屡屡出现把企业价款视为政府收益，侵蚀企业投资利润的案例。

⑥一个前置收费，一个后置收费

土地使用权出让是前置收费，虽然它名为租金，但实为一次性卖地。在付费的同时，土地这个东西就被受让者拿到手了。当前的矿业权出让收益，学习土地做法，前置收费（现改为部分前置收费）是其执意坚持的要求之一。笔者认为，要比照就得对内容进行全面比照，不要比照一部分而隐去另一部分。如果要全面比照，必须考虑：第一，土地出让的对象是土地实物，在出让时刻，承让者缴纳出让金，出让者把全部土地实物转移到承让者手中，银货两讫；矿业权出让的东西是实物还是虚物，至今没有人说得清楚，前置收费向矿业权人交了什么东西，后置收费向矿业权人交了什么东西，不见有任何解释之词。

    向土地学习的结果，学会了前置收费，却忘记了前置交货。

矿政管理应该向一切自然资源管理学习，大方向没有错。但学习有个态度问题，应“科学严谨”“实事求是”“因事制宜”，不能张冠李戴、随意嫁接、取其利于己而舍其利于彼。土地的过程管理、规划管理还是很值得我们学习的。土地的收费制度虽多有诟病，但它至少做到了一手收钱一手交货，遵守了最起码的市场规则。“矿业权出让收益”的最大问题一是通过“出让收益”把企业价款纳入政府收入，二是“出让收益”收钱不见货。这些不是土地出让的错，是选择性学习土地出让的错。

矿政学地政，水土不服啊！