浅析耕地生态保护的现状与对策

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20世纪以来，由于全球人口增加、经济增长、农产品消费水平提升，全球耕地开垦势头不减，耕地退化的趋势日益严重。联合国粮农组织发布的研究成果显示：当前，占全世界34%的耕地处于退化威胁之中。土地退化已严重威胁全球粮食安全、水资源安全和贫困人口生存，干扰全球应对气候变化的努力。

我国耕地生态保护的现状

从我国已公布的调查数据来看，耕地面积从第二次全国土地调查的203077万亩，到第三次全国国土调查的191792万亩，净减少1.13亿亩。根据第三次全国国土调查主要数据公报，在现有耕地中，47.87%位于光温条件较差的一年一熟地区；9.35%位于地形条件较差的坡度为15度以上地区；50.33%为利用条件较差的旱地。这些耕地的生产能力较为低下，农业生产稳定性较差，部分耕地还会对自然生态安全产生威胁。农业农村部种植业管理司调查研究显示，我国中低产田面积占全国耕地总面积的比例高达70%，耕地地力总体偏低。最新的2019年全国耕地质量等级情况公报结果显示，我国中低等地（耕地利用等别5～10等）占全国耕地总面积的51.46%。

此外，我国耕地后备资源状况也不容乐观，耕地开发利用受制约因素较多。2016年底公布的全国耕地后备资源调查评价成果显示，可供开发利用的耕地后备资源面积为3307万亩，集中连片的耕地后备资源仅940万亩。我国耕地后备资源大量分布在水源不足和生态脆弱的地区，这些制约因素至今仍未改变。

耕地面临的生态环境问题及成因

耕地长期盲目占用、过度开垦，重视资源保障，忽视生态安全。随着工业化、城镇化的推进，大量优质耕地被建设占用。一些地方为完成国土绿化等目标，以退耕还林、还草等生态工程名义，盲目挤占耕地空间，造成优质耕地资源流失。虽然通过实施耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩等措施予以补救，但占多补少、占优补劣、占近补远、占水田补旱地等现象普遍存在，全国耕地资源呈现重心北移、质量总体下降、优质耕地流失的趋势。与此同时，耕地开垦势头不减，新垦耕地常出现自然禀赋条件差、区位条件差、田块规模小、连片程度低、水源持续保障能力不足等问题，其质量往往不及被侵占的优质耕地，存在耕地退化风险，且破坏了原有的自然生态系统稳定性，对自然生态安全产生潜在威胁。

人类活动导致的土地退化，仍严重威胁着人类生存安全。随着我国经济增长、工业发展、粮食增产、非粮化利用，耕地资源受长期高强度、不合理开发利用等因素影响，耕地地力严重透支、耕地退化现象明显，一些地区耕地资源安全尤其是耕地的质量与生态安全问题堪忧，如：气候变化和人类不合理的耕作、放牧等活动，导致东北平原黑土地退化、北方农牧交错带耕地沙化、西北部耕地荒漠化、黄土高原地区水土流失及东南部红、黄壤地区土壤酸化和污染等。

农田生态系统功能遭到破坏。随着农业集约化水平不断提高，过度使用化学品等造成农业生态多样性的衰减，一些土壤出现肥力退化、污染加重、土传病害增加等问题，许多有益的动物、植物、昆虫、害虫天敌、真菌、细菌等种类或种群结构发生显著变化，数量明显减少或永远消失。如：蚯蚓不仅可以翻耕土地，使土壤疏松、空气流畅，蚓粪中的大量微生物对臭气物质也具有良好的吸收净化功能，可以改善土壤性质、促进农作物根系发育等，而部分地区蚯蚓的消失，使土壤中食物网结构的功能和稳定性遭到破坏。

我国耕地生态保护的现实对策

建立农田生态调查监测与评价预警体系。笔者建议，应定期开展农田生物多样性的调查、监测与评估，实现农田生态问题的精准识别和预警，尤其应加强对农田地表物种和地表之下的土壤生物多样性的调查监测评价，为保障农田生态安全，推动耕地数量、质量、生态“三位一体”保护打好数据基础。

因地制宜提升耕地生态服务功能。笔者建议，传统农区应在解决耕地细碎化、区域土地低效利用、空间布局混乱等问题的基础上，着重考虑解决区域生态质量退化问题，探索允许一定比例的绿色基础设施用地按耕地管理，计入耕地面积指标，确保农田生态系统的稳定性。其中，丘陵山区可运用基于自然的解决方案，统筹耕地的保护与生态修复，因地制宜推进坡改梯、农田水利建设、生态退耕等措施，防范和降低水土流失等地质灾害威胁，提升农田生态系统的安全性和稳定性；生态脆弱区、干旱地区应做好土地适宜性评价，对宜耕土地实行保护性开发利用，最大程度地减少人为干扰。

鼓励发展环境友好型农业。笔者建议，对耕地进行合理的资源配置和种群构建，防范农业面源污染，建立农业用水循环利用系统，实现废水零排放。同时，加强耕地生态保护执法监察，建立耕地生态保护党政同责，实行国家、省、市、县、镇、村、农户等保护耕地生态的共同责任机制和长效管理机制，明确主体责任，增强全民参与耕地数量、质量、生态“三位一体”的保护意识和担当意识。对严重破坏耕地生态的行为，一经查实，将从重处理并适时向社会公开。

因地制宜推动耕地轮作休耕，促进农田永续利用。笔者建议，对于地下水漏斗区、重金属污染区和生态退耕重点地区等适宜开展轮作休耕的地区，坚持生态优先、轮作为主、休耕为辅的原则，建立耕地轮作休耕制度，在保障国家粮食安全和农民增收的同时，促进区域生态环境改善和农田永续利用。同时，国家层面应进一步明确耕地概念及认定规则，不单纯以实地种植作物现状作为认定标准，而是以耕地利用条件特征作为认定标准，从土壤、地貌、坡度及配套设施等方面来综合认定，防止因季节性轮作或休耕等原因未种植粮食作物而不被认定为耕地的情况发生。

建立耕地生态保护补偿制度，引导全社会共同参与耕地生态保护。笔者建议，建立耕地生态保护补偿机制，鼓励各地统筹安排财政资金，对承担耕地生态保护任务，或不使用化肥、农药，或实施轮作休耕、保护性耕作，或其他耕地生态保护效果显著的农村集体经营组织和农民给予奖补， 以调动农村集体经营组织和农民群众耕地生态保护的主动性和积极性，将耕地生态保护的共同职责落到实处。（作者分别供职于自然资源部人力资源开发中心、自然资源部国土整治中心）

全文敬请阅读2021年《中国土地》第12期

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