对具体行政行为滥用职权的认定和处理

滥用职权，又称行政滥职，是指行政主体及其工作人员所实施的具体行政行为虽然形式上在法定范围之内，但其内容不符合法律法规设定的目的、精神和原则，不正当地行使职权，通过表面合法的手段达到实质非法的目的和意图。具体行政行为滥用职权的情况较为复杂，对其的认定和处理在理论界和司法实践中尚有不同意见，笔者在这里仅作—初步探讨。

　　一、构成滥用职权具体行政行为的要件

　　构成滥用职权的具体行政行为，须具备以下三个要件：

　　一是具体行政行为不尽合理，但没有超出法定权限。“未超出法定权限”是滥用职权与超越职权的主要区别之一。行政机关作出的具体行政行为如果超出了法律、法规规定的权限，即属超越职权。因此，行政机关只有在法律、法规规定的职权范围内作出具体行政行为，才有可能出现不合理地行使自由裁量权的问题。

　　二是具体行政行为违背或者偏离了法律、法规的目的、原则。这是构成滥用职权的实质要件之一。行政机关在执法过程中，不能违背法律、法规总的目的和基本原则，行政机关作出的自由裁量的具体行政行为，必须与法律、法规的目的和原则相一致，凡是违背或偏离法律、法规的目的、原则的，即属违法行为。

　　三是具体行政行为必须是不合理的。这是构成滥用职权的又一实质要件。行政机关在法律、法规规定的范围和幅度内，行使行政职权的行为，所作出的具体行政行为必须是客观的、公正的、合情合理和适当的，倘若不合理地行使自由裁量权，即构成滥用职权。

　　二、对滥用职权的认定

　　滥用职权的表现形式到底有哪些，理论界观点也不一致。根据滥用职权的本质特征以及行政审判的实践，笔者认为，主要有以下几种表现形式：

　　1、动机不良。即行政主体及其工作人员行使职权不是为了维护公共利益，而是为了个人利益或者小团体的利益，或者亲朋好友的利益，假公济私或者受外部某种不良动机的支配。动机不良如果成为权力的基本动因，就会使行政职权成为个人报复的工具。例如，某县技术监督局两名检验人员，前往该县建材门市部，以购买白灰的名义，实施计量器具检查。该门市部承包人王某言明前任承包人移交的磅称未经检验，不能使用，欲使用其他量具售货。而两名执法人员却坚持用这台磅称称量。出于无奈王某同意了使用此量具。当白灰装上磅称称量后，检查人员当即出示工作证，指出王某使用了不合格的计量器具。两天后，技术监督局根据《计量法》的有关规定，对王某处以2OOO元的罚款。在此案中，两名技术监督检查人员采用了不正当手段，诱使相对人违法，从而达到追求罚款的目的。这种执法动机不纯，背离了《计量法》的立法宗旨，是一种滥用职权的行为。

　　2、以权谋私。即行政主体及其工作人员利用手中的合法权力谋取私利。例如，某行政机关在办理甲乙两人许可证申请时，甲的条件本优于乙，但经办人员因与乙有某种特殊关系，便将许可证发给乙而不发给甲。

　　3、主观臆断。即行政主体及其工作人员实施具体行政行为时，脱离实际，任意所为，从而使该行为难以具备合法的理由。主要有两种情况：

　　(1)不考虑相关因素。即行政主体及其工作人员在作出具体行政行为时，没有考虑法律规定应当考虑的因素，或者没有考虑到具体事件的特殊情况、情节而作出不切实际的决定。例如，税务机关征收税款时，对相对人具有减免税的情形，应当考虑而拒绝考虑。

　　(2)考虑不相关因素。即行政主体及工作人员在实施具体行政行为时，考虑了根本不应该考虑的因素。例如，公关机关对几次实施卖淫行为的一名妇女，以该妇女有四岁的小孩为由，仅作100元的罚款处罚。该处罚公安机关考虑了该妇女有四岁小孩这一根本不应该考虑的因索，属于滥用职权的表现。

　　4、反复无常。即行政主体及工作人员实施具体行政行为缺乏统一、确定的标准，同一职权，却因不同的时间、地点、对象而反来复去，任意所为。主要表现为三种情形：

　　(1)时间上的反复无常。即今天这样，明天那样，使人无所适从。

　　(2)地点上的反复无常。即此地这样，彼地那样，令人难以理解。例如，同样的情节，同样程度的违法行为，行政机关在其所属的甲地是以假冒他人注册商标行为论处的，但在同样归其管辖的乙地，则一概不予追究。

　　(3)对象上的反复无常。即对甲公民这样，对乙公民那样，明显失去公正。例如，甲、乙两家是邻居，两家同时在原宅基地上盖起了两幢新住宅，也均未经批准。后来，有关部门作出决定，限期甲拆除违法建筑，对乙所建房屋，则不管不问。

　　5、程序滥用。即行政主体及工作人员在行使职权时，利用非处理该事务的程序，以达到行政管理的目的。例如，某公安机关利用劳教手段，达到看管精神病人的目的，就是程序上的滥用职权。

　　三、对滥用职权的处理

　　根据我国《行政诉讼法》和有关司法解释的规定及行政审判的实践，人民法院对滥用职权的具体行政行为可以作如下判决或裁定：

　　1、判决全部撤销。如果因滥用职权使被诉具体行政行为全部处于非法状态，或虽部分违法部分合法，但合法部分不能独立保留时，人民法院应判决全部撤销。这种撤销判决就使该具体行政行为完全失去了合法性，具有对行政案件最终决定性质。

　　2、判决部分撤销。如果被诉具体行政行为，根据几个不同的法律法规有多项处理决定，有的一项处理决定中有几个内容，其中既有正确部分，又有滥用职权的部分，且滥用职权部分可以独立分离出来，人民法院应维持其处理正确的部分，撤销其滥用职权部分，使滥用职权部分失去效力。

　　3、判决全部或部分撤销并同时判决被告重新作出新的具体行政行为。有的具体行政行为虽然因滥用职权而被全部或部分撤销，但该案件原告又确实违反了有关法律法规的规定，应当受到处理，人民法院在判决撤销后，可以同时依法判决被告重新作出具体行政行为。还有一种情形，具体行政行为因滥用职权，如果被判决撤销或部分撤销，将会给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成损失的，人民法院在判决撤销或部分撤销的同时，可以判决被告重新作出具体行政行为。

　　4、确认违法并责令被告采取补救措施。具体行政行为因滥用职权违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认违法的判决，并责令被告采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任。

　　5、裁定准许或不准许原告撤回起诉。如果人民法院对滥用职权的具体行政行为在判决撤销前，被告主动认识到自己的行为违法，改变了原具体行政行为，原告同意并申请撤诉，只要被告改变的具体行政行为合法，人民法院应裁定准许原告撤回起诉。如果被告改变原具体行政行为后，原告不同意或者即使同意，但不申请撤诉，或原告同意改变并申请撤诉但法院不予许可的，人民法院应裁定不准撤诉，继续审理原被诉行政行为并依法作出裁判。

　　四、认定和处理滥用职权应注意的几个问题

　　1、在认定和处理滥用职权时，要注意列举穷尽滥用职权的违法事实。实践中，有的滥用职权的具体行政行为往往还存在《行政诉讼法》第五十四条第二项所规定的其他撤销条件，如既无充足证据，适用法律法规错误，程序有问题，又是滥用职权。按立法精神，只要有一项撤销条件即可作出撤销判决。但在实际处理中，对滥用职权的具体行政行为存在的其他违法事实，均应一一指明，而不能只认定为滥用职权便简单撤销了事。这样，才能全面准确地适用法律，有利于行政机关吸取教训，促进其执法水平的提高，也才能强化对行政行为的司法监督。

　　2、认定和处理滥用职权时，应注意对符合公共利益的具体行政行为和每个目的的行政决定的审查。

　　(1)行政机关行使权力虽然有利于个人或小团体的利益，但与公共利益重合，且公共利益是主要的，则不能以滥用职权为由撤销被诉具体行政行为。

　　(2)行政机关出于两个或者更多的目的，其中有的符合法律、法规的目的，有的不符合法律、法规的目的，所作出的具体行政行为，在客观结果上不存在“不合理”的问题，不能构成滥用职权。

　　(3)行政主体及其工作人员行使职权的目的虽符合公共利益，但不符合法律赋予这种职权的特别目的，则应按滥用职权认定和处理。

　　3、注意认定和处理滥用职权的例外情况。滥用职权的具体行政行为是违法的行为，依法应予撤销。但在某些特殊情况下，出于国家安全、社会秩序或公共利益的需要，行政主体往往可以作出一些不受权限规则和法律目的规则限制的行政行为，这在行政法上称为行政应急性或行政应变性。例如，在战争、病疫流行、地震、洪水等自然灾害的情况下，这时维护公共利益的必要性超过了依法行政的必要性，此时作出的具体行政行为应认定为有效，而不应认定为无效。

　　因此，滥用职权作为不合法的具体行政行为也应允许有例外情况。当然，适用这种例外情况应符合法定条件并通过法律规定来实现。

　　作者单位：江苏省东台市人民法院