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“ 2020年4月9日,《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》对外发布，拉开了要素市场化配置改革的大幕。21个月后，国务院办公厅又印发《要素市场化配置综合改革试点总体方案》，对深入推进要素市场化配置改革进行了系统部署，涉及土地、矿产、海洋等多个自然资源领域。推动自然资源领域要素市场化配置改革蹚过深水区，还面临哪些亟待解决的问题，需要从哪些方面发力？本期特邀业内专家指点迷津。  何鹤鸣 用好混合用地这剂激活 新业态的“良方” 作为以有限空间驱动无限发展的一剂“良方”，混合用地的出现则是适应产业创新需求、促进土地集约利用的必然要求。如何在混合用地供给过程中充分尊重市场合理需求，同时谨慎防止市场盲目、套利的冲动，充分考验着地方政策设计的治理智慧，需要通过相关制度的“破”与“立”，实现混合用地的“用”与“防” 当前，我国经济正处于向创新驱动型和要素集约型转变的关键时期。如何确保土地供给方式与新阶段、新需求相向而行，是完善土地要素市场化配置方式的应有之意。作为以有限空间驱动无限发展的一剂“良方”，混合用地的出现则是适应产业创新需求、促进土地集约利用的必然要求。 早在2015年，原国土资源部等6部门就曾联合印发意见提出，研究制定有助于新产业、新业态发展的兼容性地类。国务院办公厅近期发布的《要素市场化配置综合改革试点总体方案》进一步明确指出，探索增加混合产业用地供给。这无疑充分表明了国家层面对于供给混合产业用地的积极态度。事实上，围绕混合用地的地方实践已陆续开展。较具代表性的是深圳、杭州等地在成熟制度体系外做增量、打补丁的渐进式改革，实施后见效较快。但即便如此，无论是学界还是业界对于“更优”的混合用地政策仍莫衷一是。究其原因，在于混合用地虽然只是土地供给的一个“小切口”，却涉及规划管控、土地出让、用地审批以及确权等一系列环节的系统调整，更涉及政府治理意识的转变。如何在混合用地供给过程中充分尊重市场合理需求，同时谨慎防止市场盲目、套利的冲动，充分考验着地方政策设计的治理智慧，需要通过相关制度的“破”与“立”，实现混合用地的“用”与“防”。 其一，要打破僵化单一的控规功能管制方式，确立弹性兼容的功能引导体系。控制性详细规划是土地开发利用的法定依据。长期以来，地方习惯于用单一、具体的功能进行用地管制，一旦出现混合用地需求，只能启动较为繁琐的调规流程。针对当下各地不断涌现的新产业、新业态，应推广主导功能管控模式，放松控规对于地块具体功能类型、组合的约束，用滚动编制、及时调整的地块开发细则来指导具体开发。 其二，要打破条块分割的用地审批模式，确立前置集成的项目联审机制。混合用地的实施除了需要自然资源与规划部门的行政批准外，还需要消防、生态环境等部门的审批，而相关部门针对混合用地的分层、分类验收以及环评告知承诺制等配套政策往往并不成熟，导致混合用地项目无法落地。对此，应形成跨部门的前置联审机制、政策联动机制，打通部门间的审批障碍，订制化解决重大产业项目的混合用地需求。 其三，要打破“一刀切”的地价评估方式，确立公平细致的地价测算方法。当前，各地对于混合用地的地价评估方式尚未统一。因为，不同类型用地的市场价存在差异，统一就高将打击企业的投资积极性，统一就低则有可能导致国有资产流失。在笔者看来，应充分依据土地实际用途、是否自持、是否配建等多方因素，以不同功能的土地市场价格为基准，分类精细测算土地价值；完善土地用途变更的地价补缴规则和审批流程。 其四，要打破简单粗放的确权方式，建立立体精细的三维确权系统。在许多地区现有的土地产权登记系统中，缺乏混合用地登记端口，一块宗地无法同时登记两种以上性质，且多为二维地籍系统，对于垂直空间上的混合无法确权。对此，应推动三维产权数据统一组织与管理，建立完善土地空间权利体系，细化地上、地表、地下土地使用权益，进一步提高土地管理精细化水平。 从深圳、杭州等城市提出新型产业用地到苏州提出“产业定制地”，再到自然资源部审查同意深圳关于《推进二三产业混合用地改革实施方案》，混合用地正以星火燎原之势成为中央和地方一致关注的政策焦点。用好混合用地这剂“良方”，不仅要客观认识政策设计上的难点，也需要结合具体情况健全相关管理办法。这考验着各地规划编制和土地管理融合、跨部门协同治理的智慧和能力。 ［作者单位：扬州大学建筑科学与工程学院(城市规划与发展研究院）］ 杨伯轩 优化矿产配置，为经济安全托底 “治大国，若烹小鲜。”大国之大，也有大国之重。保障好初级产品供应，是我国重大的战略性问题。保持忧患意识，保持战略定力，做好政策储备，防范供给风险，把能源资源安全的“饭碗”端在自己手里，不断增强我们的生存力、竞争力，实现高质量发展就更有底气 2021年，我国经济发展再次书写了亮眼的答卷。盘点这一年经济账单，煤炭、铁矿石等原材料价格的大幅震荡，也让人们真切感受到发展环境的不稳定和远超预期的风险。近期，国务院办公厅印发《要素市场化配置综合改革试点总体方案》，工业和信息化部、科技部、自然资源部印发《“十四五”原材料工业发展规划》，布局未来一个时期保障产业链供应链稳定的举措。对标相关要求，矿产资源管理下一步发力点也愈发清晰。 首先，要标定红线守基本。近年来，我国已成为全球唯一的工业品生产超级大国，是名副其实的“世界工厂”。然而多种战略性矿产对外依存度在70%以上，大宗矿产品涨价时常挤压中下游企业的生存发展空间。保障产业链供应链风险可控，首先得明晰重要能源资源国内生产自给的安全底线，眼睛向内，加大油气、铁矿石、铜、钾等紧缺性矿产资源探矿力度，摸清资源储量家底，扩大资源可采规模，做到常备不虞。尤其要注意的是，在划定生态保护红线等控制线时，做好与战略性矿产资源区域协调衔接，合理留出勘查找矿空间，不能再“一刀切”地搞“无矿县”“无矿市”。 其次，要组合配置促转型。未来一个较长时期，我国矿产资源能源需求不可避免地会继续增长。统筹做好壮大实体经济和实现“双碳目标”，需要组合配置优化矿产品供给，渐进式实现保障发展和减碳降污共存双赢。一方面，降低高排放的初级矿产品的动用比例。比如，去年11月发布的《中共中央国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》提出了具体目标：在保障能源安全的前提下，加快煤炭减量步伐，实施可再生能源替代行动。“十四五”时期，京津冀及周边地区煤炭消费量下降10%左右，汾渭平原煤炭消费量实现负增长。另一方面，落实税收优惠政策，加大科研投入，推广应用减少矿业固体废物产生的先进工艺和设备，高效集约利用低品位矿，综合利用复杂共伴生矿，实现资源利用效益的最大化。 再次，要协同配置稳链条。既已是“世界工厂”，就需“两条腿走路”。在着力提高自主供给能力的同时，按照平等互利、合作共赢原则，鼓励企业规范开展境外资源勘探开发，拓展国内国际协同配置资源供给渠道，构建稳定的资源保障链条体系。尽管新冠疫情加剧了逆全球化的趋势，但中国巨大的矿产品市场需求，已成为国际矿业市场的最大贡献者，更多的国家和地区在与中资企业资源合作中获得巨大收益。结合国力的提升，在实现矿产资源能“全球买”的同时，更多地参与国际矿业交易规则的制订，提升与我国大国地位和经济规模相适应的全球矿产品资源话语权，是我们需要下大力气补齐的“短板”。 “治大国，若烹小鲜。”大国之大，也有大国之重。保障好初级产品供应，是我国重大的战略性问题。保持忧患意识，保持战略定力，做好政策储备，防范供给风险，把能源资源安全的“饭碗”端在自己手里，不断增强我们的生存力、竞争力，实现高质量发展就更有底气。 （作者单位：河南省地质矿产勘查开发局） 刘大海、 以立体思维推动海域要素流向 先进生产力 如何提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，在兼顾公平和效率的原则下实现海洋空间资源的有效配置？需要转变过去“平面化”的管理思维，推进海域资源的立体化配置，进一步激发市场主体活力，有序推进海域使用权一级市场开发和二级市场流转，更好发挥市场在海域资源配置中的决定性作用，引导海域要素优先向先进生产力集聚 海洋是高质量发展战略要地。近日，国务院办公厅印发《要素市场化配置综合改革试点总体方案》，首次聚焦海域要素市场化配置的重点领域和关键环节，提出“推进合理有序用海”“统筹陆海资源管理”和“探索海域使用权立体分层设权”。 当下，随着我国海洋开发利用的深度和广度不断拓展，尤其是海洋新业态新模式的不断涌现，用海需求扩增，海域资源稀缺性日益凸显，交叉用海、重叠用海等矛盾也逐渐显现。如何提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，在兼顾公平和效率的原则下实现海洋空间资源的有效配置，成为一项现实而又紧迫的任务。 笔者以为，我们迫切需要转变过去“平面化”的管理思维，推进海域资源的立体化配置，进一步激发市场主体活力，有序推进海域使用权一级市场开发和二级市场流转，更好发挥市场在海域资源配置中的决定性作用，引导海域要素优先向先进生产力集聚。 首先，从完善制度入手，带动海域一级市场开发和二级市场流转。比如，围绕海域要素市场化配置的关键环节和市场主体反映最强烈的问题，持续深化海域有偿使用、海洋生态补偿赔偿等配套制度改革；推动完善海洋产权交易平台，为海域二级市场流转提供交易场所；聚焦增加有效蓝色金融服务供给；创新蓝色碳汇市场流通交易与制度，完善红树林、盐沼、海草床等碳汇量化技术和价值确定方法，健全蓝色碳汇市场化交易机制，探索建立基于蓝色碳汇的核算体系、生态产品价值实现机制以及责任账户等等。在此过程中，要依法加强监管，引导新兴资本更积极、有效、合理地发挥作用。 其次，从产权入手，推动实施海域使用权立体分层设权，探索三维海籍信息表达，解决好“为谁所有、归谁使用”问题。与土地立体开发一样，只有先确立好海域立体空间使用权属，后续的转让、抵押、租赁才会更加合理有效。这需要在明确宗海水平边界范围的原有基础上，进一步界定宗海的垂向使用范围。与此同时，推动提高调查监测技术水平，探索宗海空间范围的三维动态表达方式，推动海籍管理从二维走向三维。 再次，从“放管服”入手，提高用海审批效率和要素配置效率。比如，深化用海用岛审批制度改革，优化用海审查流程，强化服务监管，坚决消除海域使用权出让中不衔接、不便民、不顺畅的“肠梗阻”问题。再比如，探索海域自然资源资产所有权委托代理机制，改革传统授权方式，给予地方更多自主权。同时，在加强对授权事项运行情况和推进情况的监督管理的基础上，最大程度激发不同地区结合自身特点开展差别化探索的主观能动性。 但值得注意的是，要形成良好的用海市场秩序，也要发挥好政府之手的监管调控作用。一方面，要明确用途管制规则，科学评估各类用海活动海域使用的时间与空间需求，探索适宜分层分时使用海域的用海活动“搭配清单”，制定相应的限制性措施和时序要求，明确用海主体的权利和义务，协调好利益相关者的关系等等。另一方面，加强对海域时空立体开发利用项目的监管以及对资源环境承载力的监控，防止局部海域资源环境承载力过高。此外，还要建立健全与海域要素市场化配置相配套的法律法规及政策调整机制，做好法治保障。 21世纪是海洋的世纪，走向海洋是世界大国崛起的必然选择和发展途径，而海洋也已经成为社会经济发展的重要载体和未来发展的战略空间。推进海域资源的立体化配置，以立体思维引导海域要素优先向先进生产力集聚，这是我们做强蓝色经济、迈向海洋强国的努力方向。 （作者单位：自然资源部第一海洋研究所）  文章来源 i自然全媒体 CONTACT US |
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