浅析政府与社会资本合作各方问题及应对措施

扫码文末“投小圈” 加入行业交流群

作者：吴赟 原彤

来源：中国投资咨询

政府与社会资本合作模式（PPP）是政府与社会资本共同开展基础设施建设、提供公共服务的一种治理创新。PPP项目合同作为PPP项目中约束合作各方行为责任最为核心的文件，约定了政府方和社会资本方的权利、义务以及风险分配等重要内容，涉及主体包括项目实施机构及其代表的政府方、社会资本方和项目公司。2017年11月，财政部出台《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号），标志着PPP合同的规范管理已经得到了各方的重视。本文对PPP项目建设期和运营期内合同履行风险中需重点关注的内容进行分析并提出防范措施，梳理PPP项目合同履行风险管理思路。

建设阶段各方风险及对策

（一）工期延误风险

一定比例的PPP项目是新建工程，无法按时开工或工期延误是PPP新建项目较为常见的一种风险。分析主要原因有项目公司融资不及时、政府方未能按照PPP合同约定完成拆迁和取得前期手续等，导致项目迟迟不能进入运营阶段，缺少持续的现金流补充，项目初期设计的造价、运营周期都可能受到影响。

在项目公司的融资层面上应加强融资统筹规划，拓宽资金来源渠道，避免因融资不到位等问题导致工期延误。实施机构应遵循部门联动的原则，积极协调发改委、财政部门等相关单位协同推进，避免因材料或相关手续缺失影响工期的情况。同时，建议在PPP合同中对项目建设期、运营期的起止日期进行准确界定，充分考虑项目交工、完工、竣工等时间节点的现实条件以及节点之间的客观联系。

（二）工程变动风险

工程建设内容变更是指项目的建设地点、建设规模、主要建设内容、建设标准发生变化，其原因主要是项目所在区域的规划调整、政策变动等。一些项目中政府方为了适应政策环境，缓解财政支出压力，对项目的建设内容进行了调整，但同时也对项目的总投资造成了影响。例如政府对城市规划的调整，使得部分子项目无法实施，从而导致合同约定的建设投资内容发生变化。另一些项目因建设过程中的施工条件变化、物价上涨等原因，出于合理优化、造价控制的角度，双方协商一致对建设内容进行变更。

在实施方案设计之初，实施主体应科学全局地对项目建设内容进行论证和再评估，明确并定位投资项目的规模及功能，规避设计风险，降低建设内容出现变更的概率。在未出具初步设计的项目中，则应提前围绕项目建设内容进行初步设计模拟。合同双方应对项目建设内容变更的事项、变更的具体程序、引发的建设周期及总投资的变化处置措施给予明确约定，确保项目正常推进。

建设阶段合同各方所面临的不确定性还有很多种形式，本文难以一一穷尽，在实践过程中发现和发生的各类风险还需各主体间多协商解决，本着契约精神共同商议化解路径。

运营阶段各方风险及对策

随着大量PPP项目建设期结束并转入运营期，PPP项目运营期产生的问题也随之出现，运营阶段各方将遇到更为复杂多样的变化和风险，如政策变化风险、价格调整风险、用工风险、市场需求风险、收益不足风险、绩效管理风险等等。以下仅对运营阶段出现的若干常见且较为典型的风险做举例说明。

（一）运营管理风险

运营管理风险指的是项目公司在生产运营过程中因管理单位的能力不足、方法不善而引起运营产出不达标和运营成本增加等一系列问题，或是项目公司因缺乏经验，对宏观政策和微观因素无法准确预计，导致对运营成本和周期性大修预计不足，项目公司收入难以覆盖成本。

应对运营管理风险，需在PPP合同中明确约定运营产出和标准，设置运营质量、运营效率方面的风险分担机制，制定运营维护手册，提交运营期履约保函。在实际的运营过程中，项目公司应加强与使用者的沟通，结合多方意见、对照PPP合同中相关描述，对自身的运营维护服务进行调整和改进。面对运营期的成本管控风险，在项目运营过程中需持续强化项目策划、过程管控，抓好经济活动分析，持续提升经营管理水平，做好项目全经营周期管理。

（二）收益不足风险

项目公司收益不足主要指项目运营主体在实际项目运营管理过程中所能获得和支出的现金流与预期发生偏离。这种偏离往往是负向的，因此对项目公司造成一定影响。项目收益不足的表现形式有：（1）使用者付费不足。由于项目地区的宏观经济、社会发展、人口规模等因素的不断变动，基础设施和公共服务需求发生变化引起的使用者付费大幅减少，导致项目公司的运营收入不如预期而产生的风险；（2）政府方延迟付费和无法支付。PPP项目进入运营期后，除了一些纯使用者付费类项目外，政府方都要开始对项目承担直接付费的责任或可行性缺口补助的义务，但由于种种客观原因的出现，实践中政府方延迟付费和无法支付的现象时有发生。针对以上表现形式，具体分析其原因主要有：（1）实施机构和第三方咨询机构在项目前期方案编制过程中对项目运营成本、使用量、运营收入等重要指标的预计过于乐观、财务测算论证不充分、对项目的定价及调价机制设计缺失或者不合理，造成PPP项目运营阶段的收益不能满足收回投资的需求或者无法达到前期预定的项目收益。（2）政府方未及时将政府付费纳入财政预算，或是财政预算周期与PPP合同约定绩效付费的时间节点不一致，影响了政府方付费的及时性。部分地方政府的信用压力较大，甚至出现了无财政资金支付的困境。

通过对收益不足风险的成因及问题分析，建议做如下风险防范：（1）实施机构和第三方咨询机构应注重项目实施方案中与项目收益紧密挂钩的指标参数、相关的预测方法、定价调价机制的设置。在方案评审环节邀请财政、法律、金融等领域以及行业专家，对项目收入测算的合理性、准确性进行评估。对于使用者付费项目，政府方和社会资本方都要进行充分的市场调查，做好市场规模预测工作。通常情况下，对于项目收入不能覆盖成本和收益，但社会效益较好的项目，各级财政部门可给予适当补贴。（2）上级财政部门应当督促地方政府严格履行政策要求并及时纳入预算管理，视各地方政府的财力情况，共同分担财政支出，增强各级政府预算承接。

（三）绩效管理风险

绩效管理风险主要是指运营主体管理过程中发生的三个层面问题：（1）绩效目标和指标设定不清晰。绩效目标的设定与项目公司的实际产出存在偏差，绩效指标设计不规范不科学，缺乏对行业属性、区域特征及项目阶段等重要因素的综合考量。（2）绩效评价开展不规范。PPP项目涉及行业领域众多、技术标准差异较大，相关部门的需求各异，难以达成平衡，导致绩效管理办法需协调各方而形成难以统一的绩效管理需求，加之绩效评价机构的水平参差不齐，导致绩效评价的开展不规范，影响PPP绩效管理的质量和效率。（3）评价结果运用不合理。评价结果运用不合理常见的表现为奖惩不合理现象，没有达到绩效要求必追责，但对于超过绩效管理标准予以奖励的情况却鲜有发生，此举不利于提高公共产品和服务的质量。

基于以上绩效考核风险的三种表现形式，对PPP绩效评价的发展提出如下建议：（1）制定科学且有约束力的绩效管理指标体系，根据项目实际情况设置合理的年度绩效管理目标，做到绩效管理反映项目建设投资、运营管理责任等客观情况的同时，确保项目年度预期达到的产出和效果可衡量、可实现。（2）各级地方在原PPP工作领导小组的基础上，有条件的可设立PPP项目绩效评价领导小组，统筹实施本地PPP项目的绩效管理工作，同时引入相对独立且专业性强的第三方机构，提高评价过程的透明度，保证评价过程与结果的公开、公平、公正，确保实现公共利益最大化。（3）设置奖惩并存的机制，对绩效评价结果优于评价标准的，按照PPP合同约定的奖励条款对项目公司给予奖励，项目公司须积极对绩效评价中存在的问题落实整改。

（四）政策变动风险

PPP项目运营期短则10年，长则可达30年。在漫长的合作期内，国家相关法律法规和政策也在持续调整和变化，这种变化会对PPP项目的建设运营带来一系列影响。如水务项目中，国家持续提高饮用水卫生标准，项目公司运营管理过程中相应增加水质净化技术和药品药剂投入的成本。

针对法律政策变化风险的应对，可在PPP合同中明确约定当已发生或即将发生的法律变更对项目的正常运营产生影响时，任何一方可致函另一方表明对其可能造成后果的处理意见和结果，并在此问题上尽快协商或启动再谈判程序，以使问题获得有效的解决。如某高铁综合体交通枢纽PPP项目，约定在运营期内若政府发布的政策性文件导致运营成本大幅增加时，项目公司可就此申请索赔。

PPP项目的运营合作周期长、投资金额大、参与主体较多。除以上讨论的各方问题以外，PPP项目运营阶段还存在很多的风险及不确定性，本文未完全覆盖，期待后续读者更多探讨交流。

小结

PPP项目履约各方应遵守并执行PPP模式规范发展的相关要求，规范推进PPP项目的实施，贯彻PPP模式的契约精神。通过完善《PPP项目合同》的相关约定，对潜在的问题与风险加以有效防范。

PPP模式的实施对于每一个项目来说都是全生命周期价值的体现，各主体管理的过程也将涉及方方面面，细致入微。诸多不确定性和风险难于面面俱到，还期待PPP的同路人共同努力，一同研究，呵护好规范的投融资模式的大船，扬帆远航。