行政机关“自我”纠错行为探讨 | 法评

米走6696 2022-02-13

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2020/3/25

作者：赵严、李玄

指导律师：罗金川

前言

2016年10月13日，某安监局对孙某作出《安全生产行政执法文书行政处罚决定书（个人）》（以下简称011-3号处罚决定）。后因011-3号处罚决定决定书内容有误，某安监局于2017年8月11日作出《安全生产行政执法文书行政撤销决定书》，撤销该处罚决定。后于2018年2月12日重新作出《行政处罚决定书（个人）》。此案并非个例，行政机关在履行行政管理职责的过程中，常常发生自我纠错行为。

行政机关自我纠错是指行政机关主动撤销或者变更其所做的违法或不当的行政行为。然而，行政行为一经作出即具有确定力（即不得随意变更），行政机关自我纠错似乎与这种“确定力”存在矛盾。在行政行为具有“确定力”的前提下，行政机关是否可以改变或撤销作出的行政行为？行政相对人是否可请求行政机关主动改变或撤销行政行为？我们尝试为上述问题探讨出一些答案。

兰台

一

行政机关自我纠错具有正当性

第一，行政机关自我纠错具有必然性。由于行政事务的复杂性及专业性，行政机关在履行行政管理职责的过程中，无法保证不出错。行政机关在依法行政原则的指导下，保障公共利益的同时，亦需追求行政事务处理的圆满性。受错误行政决定不利影响的行政相对人同样希望行政机关能够及时主动改正、撤销错误行政行为。行政机关依法行政的要求和行政相对人要求行政机关纠错的诉求两方面，共同塑造了行政机关自我纠错的现实需求。因而行政机关自我纠错，具有必然性。

第二，行政行为的确定力具有相对性。行政行为的确定力是行政行为效力[1]的一种表现形式。行政行为的稳定性功能要求行政行为所规制的内容具有稳定性，不得朝令夕改，从而形成行政行为的“确定力”。[2]但是，这种确定力具有相对性，即并非完全不可变更。主要表现为：其一，合法状态下，因情势变更导致原行政行为继续存在变得不合时宜，甚至对公共利益造成损害，此情形下行政机关有权自主决策变更或撤销原行政行为；其二，违法状态下的行政行为因不符合依法行政的要求，为实现行政行为的纯洁性，原则上应纠正或撤销，除非对公共利益或个人利益造成严重损害才可不变更或撤销。因此行政行为“确定力”的相对性允许行政机关进行自我纠错，但这种纠错又必须以充分衡量对公共利益或个人利益造成的损害为前提。

第三，行政机关的自我纠错具有合法性。行政机关自我纠错是行政机关的法定职责。从法律层面来看，《行政处罚法》在第 54 条第 2 款[3]、《行政许可法》第 69 条[4]均规定了行政机关具有纠正错误行政行为的法定职责。结合司法实践来看，从《行政诉讼法》第62条[5]亦可推论出行政机关在行政诉讼程序之外自我纠错的正当性——例如在“钟卫东、广东省蕉岭县人民政府资源行政管理:土地行政管理(土地)再审一案”[6]中，最高院认为：根据《行政诉讼法》第62条的规定，作为被告的行政机关在行政诉讼中，有权自我纠正错误的被诉行政行为，至于纠错行为是否正确合法，人民法院应当予以审查认定。因此在行政程序中，行政机关发现作出的行政行为确有错误的，同样有权进行自我纠错。除此以外，虽然我国并未出台统一的行政程序法，但自《湖南省行政程序规定》问世以来，多地政府出台的多部行政程序规定中大多对行政机关自我纠错进行了规定。[7]

第四，行政机关的自我纠错有利于及时化解纠纷。若行政机关作出违法行政行为，虽然行政相对人可就行政行为提起行政复议或行政诉讼，但不论是准司法程序还是司法程序均存在一个漫长的过程，耗费巨大。行政机关自我纠错则能够较为快速的纠正错误的行政行为，以最便捷、高效的方式治愈违法行政行为，使行政行为回归既合法又合理的理想状态，预防或及时化解行政纠纷。

二

行政机关自我纠错的具体要求

由上可知，行政机关自我纠错对于保持行政行为的纯洁性、贯彻依法行政、尽快定纷止争具有不可代替的作用；然则，不受限制的行政自我纠错容易造成行政的随意性，瓦解行政行为的确定力，对行政相对人合法权益造成损害。因此，就行政机关自我纠错行为而言，应注意以下问题：

（一）

划分行政行为类型，采取不同纠错方式

基于行政行为能否对行政相对人产生信赖利益，可将行政行为划分为授益行政行为、负担行政行为与复效行政行为。不同类型的行政行为因产生的信赖利益不同，在法的安定性与纯洁性衡量层面亦有不同的选择。

1. 授益行政行为

授益行政行为是指给相对人带来了某种利益，或者相对人基于对行政行为的信赖，而产生了合理预期利益的行政行为。由于授益行政行为一经作出，行政相对人即可能产生信赖利益，即行政相对人基于对行政行为权威性而产生的合理信赖，进而因此种信赖所产生的值得法律保护的利益。为保护行政相对人的既得利益不被剥夺，维护稳定的社会生活秩序，行政机关针对此类行政行为应保持自我纠错行为的克制性——仅在未产生值得保护的信赖利益或继续履行原行政行为将对公共利益造成重大损害时，方可撤销原行政行为。

2.负担行政行为

负担行政行为又称为不利行政行为，其主要特征为剥夺了行政相对人的利益，使得行政相对人处以一种不利的法律地位。负担行政行为主要涉及对行政相对人利益的剥夺，更多情形下不涉及信赖利益保护问题，因此行政机关对此类行为的“纠错”可以具有较大裁量权。但此类行政行为的“纠错”不得对公共利益造成更大损害，亦不得使行政相对人遭受更大的不利益。[8]

3.复效行政行为

复效行政行为又称对第三人效力行为，是指对相对人授益, 而对第三人造成负担，或者令相对人承担义务而对第三人授益的行政行为。由于此类行政行为的复杂性，不仅需对前述之信赖利益、公共利益进行衡量，亦需考虑第三人利益的保护。针对此类行政行为，应优先保护无过错方的权益。

（二）

审慎选择纠错方式

在目前缺少法律明确规定的情况下，行政机关可以采取的自我纠错方式主要有撤销、补正、更正、确认违法等方式。但因以上纠错方式所产生的效果有所区别，行政机关在纠错过程中应审慎选择。在“梁桂华、那坡县人民政府资源行政管理:林业行政管理(林业)再审一案”[9]中，最高院即认为：“从严格依法行政的角度而言，对于所有有瑕疵的行政行为，都可以通过撤销的方式予以纠正。但是从行政效率和效益的角度考虑，基于保护行政相对人的信赖利益和减少行政争议产生的考量，行政机关应当采取足够审慎的态度，只有在该行政行为的瑕疵足以影响到实质处理结果时，才采用撤销的方式进行纠错。对于行为仅存在轻微瑕疵但并不影响实质处理结果且对利害关系人权利不产生实际影响的，或者通过补正等事后补救方式可以'治愈’的瑕疵，或者撤销行政行为可能会给国家利益、社会公共利益造成重大损失的，则应当考虑采取其他方式进行纠错。”

现有法律法规未有行政机关自我纠错的明确规定，但结合《行政诉讼法》《行政复议法》等规定，我们认为不同纠错方式的适用均有其特定条件。

以撤销行为为例，撤销适用于存在违法情形但并非重大、明显的违法行政行为。[10]根据《行政诉讼法》第70条的规定，撤销判决主要适用于主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权、明显不当这六种情形。行政机关进行自我主动纠错的，适用撤销方式的也应符合上述规定。对于一些程序轻微违法，对行政相对人权利义务不产生实际影响的行为，不应采取撤销的方式纠错。比如，在上述提到的“梁桂华、那坡县人民政府资源行政管理:林业行政管理(林业)再审一案”中，法院认为然那坡县政府在登记发证程序上存在轻微违法（未经公示这一瑕疵并未影响到那怀屯及其他村民的实体权利），这种轻微违法但不影响行政相对人实体权利的情形尚不需要采取撤销的方式进行纠错。因此，法院认为然那坡县政府不应作出《撤销决定》，从而判决撤销该《撤销决定》。

（三）

遵循正当程序原则

我国目前尚未出台行政程序法,行政机关自我纠错行为应遵循何种程序并没有明确规定。但从行政法基本理论的角度，行政程序应当具备正当性，符合正当法律程序的“最低限度公正”。正当程序原则体现为行政机关在作出不利行政行为之时，应当充分调查取证，充分保障行政相对人的知情权、申辩权。

第一，行政机关自我纠错时，应收集证据、材料，进行充分调查取证。在“江苏江大恒昌物业管理有限公司与马成寿等复议纠纷二审案”[11]中，镇江市人社局根据润州法院出具的《工作建议函》[12]撤销已生效的工伤认定。该案中法院认为，由于润州市法院并未对关联案件进行实体审理，建议函并非生效的裁判文书，仅供镇江市人社局参考。因此，润州法院的《工作建议函》不能免除镇江市人社局的调查义务。镇江市人社局要自行纠错，仍应当查明原作出的工伤认定是否有错以及是否应当撤销。并且，尹某某系工伤认定案件的当事人，镇江市人社局作出的《撤销通知》对原告的利益有实质性影响。镇江市人社局在作出《撤销通知》前，既未将作为主要证据的《工作建议函》送达给原告，也未听取原告的陈述申辩，其作出的撤销决定程序违法。

第二，行政机关自我纠错时应充分保障行政相对人的知情权、申辩权。在“当阳市国土资源局、宜昌市国土资源局资源行政管理:土地行政管理(土地)二审一案”[13]中，宜昌市国土局在其作出的行政复议决定已生效1年后，另行作出行政复议补充决定（6号复议决定书），对复议申请人的实体权利作出处理，但在此过程中并未重开行政复议程序，亦未告知行政相对人，未给予行政相对人陈述和申辩的权利。法院认为，行政机关对于其作出的已经生效的行政行为享有自我纠错的权利，但行政复议相关法律规定并未就行政复议决定书中的决定事项出现遗漏或错误应如何纠错作出明确规定。在这种情况下，6号复议决定书是否合法需要参照类似法律规定并结合行政法的基本原则来加以评判。由于6号复议决定书增加了实体上的决定事项，对行政相对人权利义务产生实际影响，则应依据正当程序原则作出，应当听取行政相对人的陈述和申辩。

第三，在行政机关自我纠错过程中，正当程序原则的适用亦存在例外。比如，在“杨镇与北京市公安局通州分局不服治安管理行政处罚决定再审一案”[14]中，法院即认为公安机关自行撤销治安处罚决定后，作出新的治安处罚决定没有增加新的违法事实，没有增加新的证据，也没有加重处罚的，未重新听取被处罚人陈述和申辩，不构成程序违法。

三

行政机关自我纠错行为的法律效力

行政行为的作出必然牵涉到效力问题。行政机关采取不同的自我纠错形式，其法律效力各不相同。其一，若采取补正、改正等纠错方式使得存在明显、轻微瑕疵的行政行为被补正，原行政行为能够满足行政行为合法有效的一切程序与实体要件，行政行为效力便得到圆满的恢复。因而，原行政行为应自补正行为完成之日发生效力。其二，若行政机关采用撤销方式进行纠错，则上述纠错行为从根本上否定了原行政行为，被撤销的行政行为溯及不发生法律效力，相关行政权利义务关系恢复到原行政行为作出前的状态或处于效力待定的状态。其三，若需重新作出行政行为，则涉及后一行政行为的合法性问题。

经行政机关自我纠错后重新作出行政行为，在实践中存在诸多问题，针对其中重点问题，分析如下：

（一）

行政机关自行纠错后的处理期限应重新起算

在行政诉讼中，若法院作出撤销原行政行为的判决，责令行政机关重新作出行政行为的，其处理期限重新起算。以此为参照，行政机关自行纠错后的处理期限，亦应重新起算。并且，从督促行政机关自行纠错、主动化解争议的角度，处理期限应从其主动纠错后重新开始计算，即从作出撤销决定之日起重新计算处理期限。此观点亦在“孙六焕与北京市昌平区安全生产监督管理局二审一案”[15]中被法院予以明确认可。

（二）

重新作出的行政行为应以新情况为准

原行政行为被撤销后，行政法律关系恢复到原行政行为作出前的状态，若重新启动行政程序，则应重新进行调查，作出新的行政行为以新情况为准。例如，在“固原市自然资源局与宁夏古雁清真食品有限公司行政处罚二审一案”中，2013年固原市国土资源局针对宁夏古雁清真食品有限公司的违法占地行为作出行政处罚。后未执行到位，固原市国土资源主动纠正错误撤销原行为，并于2018年重新作出行政处罚。但在固原市自然资源局作出新的处罚决定以前，宁夏古雁清真食品有限公司已通过挂牌出让的方式合法取得了案涉土地的国有建设用地使用权，被上诉人的违法占地情形已消失。新情况的发生致使新的处罚决定明显不当，被法院予以撤销。

（三）

未撤销原行政行为的情形下，不得重新作出行政决定

如前所述，行政行为一经作出即具有确定力，错误的行政决定需要依照法定程序予以纠正。在没有纠正之前，若重新作出新的行政决定，在程序上不符合法律的规定。例如，若在未撤销原行政行为的前提下，针对同一违法行为作出两次以上的行政处罚，则可能违反《行政处罚法》所规定的“一事不再罚”原则。以“海口清香蛋鸡饲养专业合作社、海口市国土资源局行政处罚二审一案”[16]为例，2015年9月8日，市国土局针对清香合作社违反占用耕地行为作出581号行政处罚决定。后发现认定的违法占用耕地的面积出现错误，于2016年12月1日作出563号变更行政处罚决定。法院认为，市国土局虽然具有自我纠错的权利，但在没有依法定程序撤销581号处罚决定的情况下，即作出563号变更处罚决定，属于就同一案件的事实和理由作出与前行政行为基本相同的行政行为，事实不清，程序违法，应当予以撤销。

四

特别注意——请求行政机关重启行政程序受到严格的条件限制

一般而言，行政机关的自我纠错主要由行政机关主动启动。行政相对人若认为行政行为存在错误，应通过行政复议、行政诉讼等法定途径寻求救济。实践中，存在行政相对人因法律救济期限届满等原因，无法通过司法救济途径请求撤销或者废止行政行为，转而请求行政机关重启行政程序的情况，例如向行政机关提起“启动自行纠错程序”的申请。但是，行政相对人请求行政机关启动自行纠错程序受到严格的条件限制。这些条件包括作为行政行为所根据的事实或法律状态发生变化、行政行为作出后出现足以推翻该行政行为的新证据等。如果行政相对人仅仅是沿袭之前的主张，行政机关拒绝答复或者不予答复即属驳回行政相对人对该行政行为提起申诉的重复处理行为。若行政相对人对上述处理不服提起行政复议或行政诉讼，则不属于行政复议或行政诉讼的受案范围。[17]

注释：

[1]在我国，行政行为效力内容分为确定力、拘束力、公定力和执行力等

[2]确定力分为形式确定力和实质确定力。前者又叫不可争力，主要针对行政相对人而言，它是基于体现法治的安定性原则的期限制度而产生的，该效力的实质在于为了保持行政行为的稳定性，在法定救济期限届满后，行政行为具有不可诉请撤销性；而后者主要针对行政机关而言，指的是行政行为一经作出，作出该行为的行政机关原则上不得随意变更行政行为，强调行政行为的有限“变更禁止”。所以，行政行为的实质确定力又被称为不可变更力。

[3]《行政处罚法》在第 54 条第 2 款公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政处罚，有权申诉或者检举；行政机关应当认真审查，发现行政处罚有错误的，应当主动改正。

[4]《行政许可法》第 69 条有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：

　　（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；

　　（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；

　　（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；

　　（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；

　　（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。

[5]《行政诉讼法》第62条　人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。

[6]钟卫东诉广东省蕉岭县人民政府注销农村土地承包经营权证一案，(2018)最高法行申2218号

[7]《湖南省行政程序规定》第 158 规定、《浙江省行政程序规定》第 75 条、《江苏省行政程序规定》第103条、《山东省行政程序规定》128 条等。

[8] 此观点主要借鉴“上诉不加刑”原则，虽针对此观点存在争议，但鉴于本文篇幅所述，暂不对此进一步论述。

[9]梁桂华诉那坡县人民政府及第三人那坡县德隆乡德康村那怀屯林业行政登记一案，（2018）最高法行再7号