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【作者简介】 汪成刚，硕士，高级工程师，现任职于广州市城市规划设计有限公司 章倩滢，硕士，高级工程师，现任职于广州市城市规划设计有限公司 孙喆，博士，北京建筑大学建筑与城市规划学院副教授 陈旭，硕士，注册城乡规划师，现任职于广州市城市规划设计有限公司 余颖，硕士，助理工程师，现任职于广州市城市规划设计有限公司 摘要 在我国城镇化进程逐步深入的背景下，内涵式的土地再开发模式愈发重要。文章针对土地再开发实践中土地碎片化、产业发展房地产化、规划体系不衔接等问题，引入整体性治理的理论，构建了面向整体性空间治理的土地整备实施机制。并结合广州市南沙区的实践，解析其多层次的土地整备工作体系，提出由土地资源分类、土地整备评估、规划协同衔接、项目实施指引等模块组成的土地整备实施机制，以期为其他城市的存量土地再开发工作提供思路和借鉴。 [关键词] 土地再开发;土地整备;整体性治理;广州市 [文章编号] 1006-0022(2021)22-0038-07 [中图分类号] TU984 [文献标识码] A [引文格式] 汪成刚，章倩滢，孙喆，等.面向整体性空间治理的土地整备机制探索——以广州市南沙区为例 [J].规划师，2021(22):38-44.  0 引言 随着我国城镇化进程的逐步深入，珠三角等发达地区城市土地资源愈发紧张，城市扩张的空间逐渐压缩。与此同时，城市内部存在大量粗放发展时期遗留的低质低效用地，现实矛盾倒逼城市对存量土地资源实施再开发，推进提质增效的内涵式集约利用。在此背景下，广东省于2008年和国土资源部联合建设节约集约用地试点示范省，实施“三旧”改造政策，正式拉开了土地再开发的序幕。 然而，以“三旧”改造为典型模式的土地再开发实践面临着土地碎片化、产业发展模式房地产化、规划体系不衔接等诸多困境和挑战，对空间治理体系的优化提出了新的课题。深圳市、广州市、佛山市等城市开展了以提升公共利益和城市整体利益为目标的土地整备探索，旨在综合使用各类土地整理政策工具，达到优化城市土地再开发的目的。土地整备作为城市土地再开发的新兴工具，在衔接宏观尺度的城市对土地资源优化的需求与微观尺度的土地再开发实践的操作性方面，仍然存在较大的制度建设空间。 整体性治理作为一种应对现实中治理碎片化的理论，近年来在空间治理领域得到较多应用，可将碎片化的空间、权属、行政职能和发展需求等进行有效整合。在建立国土空间规划体系的当下，面对城市更新的目标任务，结合整体性空间治理的理论，探索构建土地整备实施机制，推动土地再开发实践走上新台阶，具有一定的理论和实践价值。基于此，本文从整体性治理的视角，通过梳理现有文献与实践案例，针对现存的多种问题，构建起包括土地资源分类、土地整备评估、规划协同衔接、项目实施指引等模块的多层次土地整备工作体系与实施机制，并以广州市南沙区为例开展了实证研究。 1 理论研究及现状分析 1.1 土地整备实践探索 2011 年深圳市政府发布《深圳市人民政府关于推进土地整备工作的若干意见》，正式提出“土地整备”的概念。我国最早的土地整备实践是在台湾地区开展的，在我国台湾地区的实践中，土地整备作为土地整理的一种类型，以市地重划为主要模式，是对城市规划区一定范围内杂乱、不规则的土地进行重新整理，并依据规划建设配套公共设施，扣除重划费用后将土地发还给原所有者的过程。由于土地制度的差异，我国大陆地区城市如深圳市、广州市、佛山市等将土地整备定位为一种综合各类土地归并、收购、置换等的措施，以提升公共利益和城市利益为目的，是促进城市土地综合利用和土地再开发的有效政策工具。为统筹解决土地再开发难题，保障城市科学合理发展，部分城市探索提出了促进产业结构转型、公共基础设施建设和民生、环保项目落地相结合的土地整备模式。例如，深圳市形成了主要发挥市场力量解决拆迁补偿等问题的城市更新和依托政府公权梳理整合土地资源的土地整备两种手段共存的局面;佛山市南海区发展出了在产业项目上采取土地整备的方式规整土地、引进产业的有效手段。 1.2 整体性空间治理引介 整体性治理的理论是西方国家对现实中治理碎片化反思的产物。20 世纪 70年代末，英国等西方国家针对官僚体制僵化等问题展开了具有分权化、市场化、民营化特点的新公共管理改革，其中以撒切尔政府的私有化改革最为典型。然而这种推崇市场，以效率为导向的治理机制过于强调分散化和竞争化，产生了问题转嫁、目标冲突、重复工作等问题。因此，Dunsire A 等人提出了整体性治理的概念，着眼于满足人民需求，协同政府部门间及政府内外组织，为社会提供更完整高效的服务，对新公共管理改革造成的治理碎片化问题进行回应。 整体性治理的理念得到了空间规划领域学者的认可， Y.N 等人指出在国土空间治理过程中应当采取整体性规划措施，主要以城市的整体需求为重点进行功能区划与调整;Jozaei J 等人认为具有战略高度的整体性治理途径可以应对未来更加复杂的动态变化和不确定性，提升治理韧性效能;Suhardiman D 等人在对老挝的研究中发现，人口流动导致移民安置出现了规划不协调、土地出让不当、权属重叠等土地利用混乱的问题，而整体性空间治理则是解决该问题的有效手段。 2 土地再开发既有问题分析 土地再开发对象以低质低效的现状土地为主，其中珠三角、长三角等沿海发达地区“半城市化”区域混杂分布的土地尤为典型，对其的土地再开发工作在土地现状、产业发展及规划体系等方面存在各种实践困境。 2.1 土地现状呈现多重碎片化特征 多重碎片化特征主要体现在空间形态和权属关系上。空间形态破碎主要是在几次农村工业化建设浪潮中，因改革初期特殊的历史性局限等，形成了大量的无序化、分散化、违规化的农村土地非农化建设。较为典型的是，在改革开放初期广东省提出的开放、放权、增长导向政策背景下，佛山市南海区传统产业主导的非公有制中小产业集群组织形式— 村镇企业无序发展导致农村地区工业、农业、村庄土地斑块的混杂破碎。而权属关系碎片化指农村集体土地的所有权分散在乡镇政府、村委会、村民小组等多个主体上，这与农村合作化时期形成的“三级所有、队为基础”集体所有制密切相关。在我国城乡二元土地制度下，土地再开发实践针对的存量用地空间碎片化地带往往也是国有与集体两种类型用地的交错地带。 土地再开发所针对的区域在土地合法合规性方面还存在一些问题，经济发展和人口激增需求催生下的非正规化市场产生了大规模的土地手续不完善、非法出租和转让等现象，加剧了土地的碎片化程度。例如，处于改革开放前沿的深圳市在快速工业化和城镇化过程中，土地使用规范制度建设滞后于市场化改革和需求，导致了大规模的集体土地违法建设，产生了大量的碎片化低效低质用地。 碎片化用地的再开发会受到大量的协商成本、时间成本、不确定性成本等因素的制约，在现行制度下往往土地再发开实施项目规模小、推进速度缓慢。林强等人对深圳市存量土地再开发项目进行了统计，结果显示深圳市城市更新项目平均规模为8hm2，土地整备项目平均规模为30hm2;在列入城市更新单元计划的 19个旧住宅区项目中，仅有1个项目取得了实质性的进展。 2.2 产业发展出现房地产导向趋势 以“三旧”改造为主的既有实践较依赖市场机制，以土地增值收益为动力，通过纳入政府、开发商、村集体等主体，建立利益分享机制，完成收益再分配。然而，通过统计梳理发现，在“三旧”改造实践中房地产导向的趋势明显，2009年以来，广州市的“三旧”改造项目中有80%是房地产开发项目，在番禺区的22个旧厂改造项目中，居住和商服用地超过了 83%，呈现出明显的房地产化倾向。 在既有的土地再开发实践中，政府和商业资本两大主导方往往会在城乡二元土地市场形成的级差地租中寻找套利空间，并将其转化为土地财政的积累和丰厚的利润，土地原产权人 ( 村集体 ) 也在此过程中获得较大的补偿收益。这一方面使得超额收益的房地产和商业项目更受青睐，基础设施、公共服务、产业发展等用地被忽略，激化了公共服务的供需矛盾，导致更大范围内的公众需求被忽视和更长远的发展利益被损害，公共服务缺失的代价由市场转移至政府与公众，公共利益受到了严重挑战；另一方面产权关系简单的旧厂房更新改造项目更吸引开发主体，而旧村庄因产权关系复杂受到开发主体的冷遇，导致了真正低质低效的旧村空间难以得到改造。最初开展“三旧”改造的主要目标之一是通过处理现有的低质低效用地，实现产业优化升级。这一目标在实施过程中进展十分有限，正是因为市场主导的实践机制存在局限性，催生了对城市产业提升和土地利用提质贡献有限的房地产化趋势，导致短时利益超越长远利益、局部利益超越整体利益。 2.3 规划体系脱节、错位、不衔接 目前，土地再开发与法定规划在管理机构、治理目标和治理措施等方面存在脱节，具体表现为:负责土地再开发管理职能的主要机构与法定规划管理机构往往分别独立设置，造成横向衔接耗时久、效率低;土地再开发的目标侧重于存量土地的提质增效，而法定规划体系的目标在于建设控制与引导;土地再开发的治理措施涵盖了从政策规范的制定到项目实施的整体流程，而法定规划体系主要通过规划编制及审批等措施参与治理过程。 传统的“蓝图式”法定规划更关注城乡发展的“终极状态”，而与土地再开发的复杂过程，尤其是其中会发生的利益博弈动态变化有明显矛盾，没有考虑土地再开发的弹性空间。原则上，土地再开发必须通过控制性详细规划等法定规划才能得到有效执行和实施，并指导具体的城市建设。但在实际工作中，往往出现详细规划层面的土地再开发专项规划编制审批后，再对控制性详细规划进行用地调整的“打补丁”的现象。这有损法定规划的权威性，也不利于城市发展整体利益自上而下的贯彻。同时，在土地再开发实践过程中，由于利益主体混杂、建设现状庞杂、实施过程复杂、协商历程长、时间成本高，会出现土地再开发与法定规划进度错位，进而导致在规划编制与土地再开发之间产生大量的不确定性问题。 3 机制探索与创新 基于上述对相关理论与土地再发开问题的分析，本文采用整体性空间治理的相关理论方法，结合我国国情探索提出土地整备机制构想，并通过具体实践对理论的实施与成效进行测评。 3.1 面向整体性空间治理的土地整备机制构想 土地整备作为一种新的土地再开发工具，重点关注公共利益，这有助于改变既有实践依赖市场化路径而导致房地产化的倾向，促进土地再开发从效率优先向质量优先转变，提升土地再开发实践的科学性与公平性，更好地推动城市的高质量内涵式发展。目前，各地仍在进行土地整备的相关制度建设，如广州市出台了《广州市城市更新办法》《广州市人民政府关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》《广州市深入推进城市更新工作实施细则》等系列文件，提出通过土地整备推进成片连片更新改造，但未明确土地整备的实施机制;深圳市出台的《深圳市人民政府关于推进土地整备工作的若干意见》明确了土地整备的实施机制，对方案、程序、要点等方面进行了规范。然而这些实践在微观实操流程与宏观治理的衔接中仍存在一定的问题，缺乏有机融合的系统机制。 我国城市土地再开发实践面临的状况有别于 20 世纪 70 年代西方国家面临的新公共管理机制式微的情境，但其中的碎片化、不协同等问题具有相近的特征。应对此类问题的关键在于建立多方协同并面向实施的整体性框架，将破碎化的空间、权属、行政职能和发展需求等整合到一起，构建面向整体性空间治理的土地整备机制。具体包括以下3个方面的关键措施。 (1) 覆盖所有类型的系统化土地评估。 针对土地多重碎片化的现状，综合产权、利用效率、合规性等因素分类，建立覆盖全部类型的土地基础资源库。通过数据校核筛查、管控要求对照等环节，确保资源库精准可靠。在此基础上，结合土地整备潜力与实施难度对土地资源进行评估，最终划定整备重点片区并确定实施时序。总体上看，通过覆盖所有类型的系统化土地评估，以化繁为简的方式系统整合了破碎化的现状土地，为整备实施提供了有效支撑。 (2) 超越局部利益的跨尺度核心主旨。 以“大整备 + 小整备”作为核心主旨，“大整备”指在宏观层面贯彻城市总体发展战略，保障重点公共性项目与产业升级;“小整备”指在微观层面协调多元主体利益，确保项目落地实施。“大整备 + 小整备”的核心主旨强调整体层面的利益平衡，通过提升基础设施、公共服务、产业发展等方面的土地供给水平，避免向过于强调局部利益的房地产导向趋势发展。 (3) 协同过程环节的一体化规划实施指引。 建立“规划—治理”的一体化实施框架，完善土地整备与各项规划的协同机制，落实国土空间规划、国民经济和社会发展规划的要求及部署，协调对接城市更新专项规划，保障实施方案的合理性与可行性;针对旧村、旧厂、旧城等不同类别项目，着眼于落地实施，提出具体的工作指引导则，保障空间治理体系精准落地。 3.2 整体性空间治理土地整备框架 以整体性空间治理为基本理念，构建土地整备实施机制，针对零散、低效用地综合运用多种方式进行归并、置换、调整，盘活存量用地，促进连片开发，为国土空间规划的落实提供充分的土地资源补给，更好地保障产业发展，以及重大项目和公共设施的落地。本文在整体性治理的理论下，建立多层次的土地整备体系，将宏观层次和微观层次的重点整合融入各个环节，以土地资源分类、土地整备评估、规划协同衔接、项目实施指引等模块构成土地整备实施的具体流程(图1)。  图 1 土地整备实施机制结构框架 首先，通过多层次的规划对土地整备进行统筹，以整合性的土地资源界定分类应对土地空间与权属碎片化。其次，以多目标的土地整备评估体系兼顾产业发展、社会利益等多个方面，避免片面追求利润效益的房地产化趋势。再次，以协同性规划实施衔接规划、管理等多个部门。最后，出台全方位的整备项目实施指引，与多层次的工作体系相呼应，形成系统闭环，监督规划全流程的落实与效益情况。整体性空间治理土地整备实施框架中的各环节起承转合、联系紧密，对于以存量土地再开发为主要目标的城市尤为适用，具有理论和实践价值。 4 广州市南沙区土地整备探索 广州市南沙区于 2012 年正式获批国家级新区，是广州市城市副中心和粤港澳大湾区核心门户，有大量重大项目建设、产业发展转型和公共服务提升的需求。为了避免南沙区陷入土地再开发的困境，本文结合整体性空间治理理论，根据构建的整体性空间治理土地整备实施机制框架在南沙区开展实践，建立起全生命周期的“规划—监管”体系。 4.1 多层次的土地整备工作体系 依据土地整备工作的特征，在宏观层次和微观层次分别设置侧重目标，并将其贯彻到土地整备实施机制结构当中，构建跨尺度整合性的“大整备 + 小整备”的工作体系。 宏观层面的“大整备”主要侧重贯彻城市总体发展战略，发挥政府宏观调控的作用，以重点公共性项目建设为主要任务，充分整合土地资源，保障南沙自贸区七大区块 (图2) 的开发建设，主要推动北部三镇、西部工业区、灵山岛尖等地的重点片区更新改造。  图 2 南沙区七大区块 微观层面的“小整备”主要侧重保障具体项目的落地实施，以实现政府、市场等多元主体利益的公平协调为基础，依托具体整备项目开展局部更新，以金洲—冲尾村、东瓜宇村等旧村改造为主。 4.2 整合性的土地资源界定分类 整合梳理碎片化的现状土地，综合土地的产权、利用效率、合规性等因素，建立包括两大类、三中类、七小类的土地整备基础资源库 (表1)。结合“增存并举”理念，整合存量低效用地与增量计划用地的两个大类。在存量低效用地方面，将其细化为存量“三旧”用地和其他低效用地;在增量计划用地方面，通过跨部门协调，确定增量计划用地的资源规模及空间区位，梳理增量计划用地 ( 图 3)。 表 1 土地整备潜在资源类型   图 3 南沙区土地整备资源空间分布 基于土地资源分类，通过数据校正与筛查，将已实物储备地块、已出让地块、已建成地块等已进入土地再开发环节、不属于潜在土地整备资源的地块剔除。结合国土空间规划管控要求，将生态保护红线、基本农田、市政廊道等范围内陆块剔除。通过校核修正操作，最终得到土地整备资源空间数据库。 4.3 多目标的土地整备评估体系 综合考虑城市发展的整体目标与局部地区更新改造的具体目标，结合土地整备潜力与实施难度要素构建评估体系。一方面，需进行潜力评估，从城市全局出发，自上而下研判土地资源发展潜力，将土地整备资源集中、潜力较高的区域划为重点片区，从整体上引导城市健康发展、保障国土空间规划落地实施;另一方面，要进行实施难度评估，根据土地具体现状，自下而上评估实施改造难度，结合政府工作计划确定整备时序，制定合理的土地整备计划。 潜力评估主要考虑国土空间规划要求及城市综合发展趋势，从经济发展、社会进步、环境优化等维度构建评估指标。土地整备的实施难度评估主要考虑土地建设状态及项目实施要求等因素，其中土地建设状态包括用地破碎度、产权复杂度、开发强度等;项目实施要求包括生态保护、历史文化保护、国土空间规划的特殊限定等指标。采用层次分析法 (AHP)，通过专家打分，分别确定潜力评估和难度评估涉及的各项指标权重，并通过加权求和、排序分级得出土地整备潜力和难度的级别 ( 图 4，图 5)。最后，以详细规划管理单元为边界，将其中土地整备资源集中、潜力较高的区域，划定为土地整备重点片区，并结合难易程度调整实施时序。  图 4 南沙区土地整备潜力评估  图 5 南沙区土地整备实施难度评估 4.4 协同性的规划实施紧密衔接 充分衔接国土空间规划体系，构建紧密融合的规划协同系统，在土地整备工作中协调专项规划与详细规划的关系。在空间布局及时间序列上加强与建设项目的衔接，保障实践方案的合理性和可行性。 将土地整备工作体系全面融入国土空间规划 (图 6)。在宏观尺度上，将南沙区土地整备专项规划纳入区级国土空间专项规划，明确土地整备的内涵、范围、对象等内容，对全区土地整备工作进行指导;在镇街层面，研究重点项目、重点地区的土地整备方案，明确不同类型土地整备实施路径。在微观尺度上，开展土地整备前置研究，并将其作为城市更新详细规划组成内容。在土地整备专题研究中，明确土地整备方式、实施主体、需完善历史用地手续、土地整备实施路径、供地方式及用地处置情况。涉及国土空间规划 (土地利用总体规划 ) 调整的，应编制建设用地规模调整说明。  图 6 土地整备工作体系全面融入国土空间规划示意 4.5 全方位的整备项目实施指引 延展规划体系，引入实施指引等治理措施，强化规划的实践效用，构建完善的整体性“规划—治理”框架。将土地再开发项目分为旧村更新类、旧厂更新类、旧城更新类、储备类四类，并分别从整备目标、整备主体、整备事项等方面提出具体要点和工作导则:①整备目标主要是通过整理村集体用地、整合周边用地，综合运用更新、收储、收购等手段，促进旧村成片连片改造，保障公共服务设施落地，统筹解决村集体历史用地遗留问题。②整备主体随着项目推进会有所变化，前期研究统筹阶段由政府主导，后期建设实施阶段由改造主体主导。③整备事项主要分为前期研究统筹和后期建设实施 2 个阶段，依据项目类型差别设置不同的具体事项。以旧村更新类项目土地整备工作为例，该工作主要分2个阶段14个事项，前期研究统筹阶段主要涉及改造策划过程中各类方案编制的土地整备专题研究，后期建设实施阶段主要涉及各类用地报批等事项，具体内容如表2所示。 表 2 旧村更新类项目土地整备工作整备事项一览  5 结语 土地再开发是我国城市建设走向“存量时代”的重要工作，既有实践中的“三旧”改造等模式取得了一定成效但也暴露出一些问题。关注公共利益的土地整备在促进土地再开发从效率优先转向质量优先方面具有较大潜力，有利于提升土地再开发的科学性与公平性。 面向整体性空间治理的广州市南沙区土地整备实践是针对土地再开发的现状困境开展的有益探索，对珠三角地区及全国其他城市的存量开发具有较好的借鉴意义。其中，本文提出的多层次土地整备工作体系及其包含的土地资源分类、评估、规划协同、实施指引等模块具有一定的可推广性，可为我国城市土地的高效挖潜、效益提升、盘活利用提供有益参考。相关城市可结合自身实际情况，以面向整体性空间治理的相关理论方法为指导，制定出适合自身发展需求的框架体系，通过不断实践与探索，进一步提升我国土地整备与空间治理的水平。  新媒体编辑：苏子语 审读：王青 终审：刘芳 文章全文详见《规划师》2021年22期 《面向整体性空间治理的土地整备机制探索——以广州市南沙区为例》  |
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