在解析这个问题前，我们先举例说明什么是“兜底条款”。比如《中华人民共和国价格法》第十四条：经营者不得有下列不正当价格行为：
（一）相互串通，操纵市场价格，损害其他经营者或者消费者的合法权益；
（二）在依法降价处理鲜活商品、季节性商品、积压商品等商品外，为了排挤竞争对手或者独占市场，以低于成本的价格倾销，扰乱正常的生产经营秩序，损害国家利益或者其他经营者的合法权益；
…………
（八）法律、行政法规禁止的其他不正当价格行为。
上面这个第（八）项，就是一个“兜底条款”。
在我国现行的立法体系中，当某一法律条款需要同时规定多个事项时，常常采取列举+概括的混合模式予以文字表述，最后的“概括部分”基本上都是兜底条款。这种现象，在我国刑事法律中很少见到，主要原因是受到《刑法》罪刑法定原则的严格约束，司法机关不可任意类推；但是，在行政法律中，兜底条款的运用却是非常普遍。这是因为：我国的行政法律面临着纷繁复杂的社会事物，各种社会现象和社会纠纷可能随时发生，但法律法规又不可能频繁修改，为保证现有法律文件能够有效应对社会变化，就有必要在行政法律中规定“兜底条款”，这样做可以降低社会管理成本，提高社会管理效益。
“兜底条款”具有存在的必要性，这一点毋庸置疑。那么，是不是行政执法机关可以随意适用兜底条款处理行政案件呢？答案是：绝对不可以。
到底什么国家机关可以适用兜底条款，我国现行法律体系中至今没有明确规定，但是，没有规定，不等于可以胡来。
笔者近年来深研行政法学，也在“兜底条款”适用方面查阅了大量资料 ，按照法学原理的基本逻辑、行政法基本原则以及最高人民法院近年来的若干司法判例（凡是直接引用“兜底条款”的行政案件，均被撤销），可以明确得出以下两项结论：
（一）“兜底条款”的适用权限专属于制定该法律文件的机关以及该机关授权的其他组织，主要用于立法解释；
（二）有权机关（或者组织）在适用“兜底条款”解释法律条款时，必须坚持一个重要原则：待处理事项，必须与同条同款中的列举事项在性质和程度上具有等价性。
按照以上观点，我们可以继续得出一个具体结论：在行政法领域，只有具备行政立法权的机关，在解释其制定的法律文件时，才能适用该法律文件中的“兜底条款”。根据《立法法》的规定，我国在行政法领域采取多层次、混合型立法体制，因此，具有兜底条款适用权的最低一级行政机关应当是“设区的市人民政府”，其以下的政府机关及职能部门（包括省级人民政府的职能部门），根本谈不上适用兜底条款。
因此，我们应当明白：省级人民政府以下的政府职能部门均没有行政立法权，而只拥有相应的行政执法权。在具体执法实践中，如果发现不明确的行政管理事项，各职能部门只能逐级请示上级机关，获取“立法解释”，千万不可擅自适用“兜底条款”查办行政案件。
为更好地帮助行政执法人员透彻理解本文原意，现特别分析一起实际案例，希望相关人员从中吸取教训，重视办案质量。
【某自来水公司违规收取锁闭阀和止回阀费用案】
案情概述：某自来水公司在为用户安装水表时，根据相应技术规范，附带安装了锁闭阀和止回阀，并收取了“两阀”费用。用户认为自来水公司收取两阀费用违法，向某市场监督管理局举报。该局执法人员经过调查核实，认为自来水公司收取两阀费用违反了《价格法》第十四条第（八）项的规定，依照《价格法》第四十条对自来水公司进行了罚款处理。
案件解析：
1、该市监局执法人员适用兜底条款对某自来水公司予以行政处罚没有法律依据；
“收取两阀费用”的性质，与《价格法》第十四条前七项所列行为没有等价性；
该案适用法律错误。
作者：李全宝
编辑：王晨伟
责编：郑黎波
主编：姚启明
