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当事人对行政处罚决定不服，提起行政诉讼的，行政机关在应诉起始阶段需要做哪些工作？ 《行政处罚法》 第七十三条 当事人对行政处罚决定不服，申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。 当事人对限制人身自由的行政处罚决定不服，申请行政复议或者提起行政诉讼的，可以向作出决定的机关提出暂缓执行申请。符合法律规定情形的，应当暂缓执行。 当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的，加处罚款的数额在行政复议或者行政诉讼期间不予计算。   当事人对行政处罚决定不服，提起行政诉讼的，作为被告的行政机关在应诉起始阶段所要做的头等大事，就是准备答辩状及答辩材料。具体的工作要点按照以下顺序逐次进行： 第一步，签收应诉通知书。无论被告行政机关对应诉案件的态度如何，都必须首先签收人民法院送达的《行政诉讼案件应诉通知书》。拒绝签收应诉通知书的做法是很不明智，也是没有效果的。被告行政机关的正确做法应该是，立即签收人民法院送达的《行政诉讼案件应诉通知书》，并查看原告的行政诉讼起诉书及相关材料是否一并送达。 第二步，确定答辩的分工及复议机构的应诉职责。行政应诉工作在被告内部的分工，目前通常做法是，有关法律问题由该机关法制部门负责；涉及业务方面的问题，由具体承办该行政行为的内部业务部门或者生态环境保护综合行政执法机构完成后，报法制部门汇总。经过复议的行政处罚决定，按照《行政诉讼法》第二十六条[1]第二款的规定，无论复议机关是否改变原行政行为，复议机关都是被告。而且按照《行政诉讼法》第三条第三款的规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。即复议机关负责人原则上也应出庭应诉。根据《行政诉讼法》第二十六条第三款的规定，对于复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。 第三步，审阅原告的起诉书。《行政起诉书》是行政诉讼起诉文书中最重要的法律文书之一，是人民法院确认原告、被告、被诉行政行为、原告诉讼请求和事实依据的主要依据。对起诉书的审查，重点在以下几个方面：原告的具体情况；被告是否准确；原告的诉讼请求，对行政诉讼而言，当事人的诉讼请求虽然不像其他诉讼形式那样决定着当事人的诉讼命运，但仍是法院所能保护的当事人的诉讼权利及实体权利的主要范围指针；事实理由，原告在起诉书中提供的事实依据是支持其诉讼请求的主要理由；落款是否满足基本形式要件。 第四步，核查被诉行政处罚是否存在。人民法院在向被告行政机关送达《行政诉讼案件应诉通知书》的同时，会向被告行政机关附送原告的起诉书副本，比较规范的起诉书副本还会一并附送原行政处罚决定书。针对上述材料，被告行政机关应迅速查找有关文书档案，确定被诉行政处罚是否存在。 第五步，核查被告是否适格。对被诉行政处罚是否存在的核查，往往一并解决了被诉行政处罚是否为本机关所为的问题。对于那些行政执法工作比较到位的行政机关，特别是在行政执法程序中的告知权利、听取当事人意见方面做得比较到位的行政机关，他们往往会在行政执法文书送达的同时，再次征求当事人对已作出的行政行为的意见，并依法告知其对该行政处罚不服申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。此时，从当事人的态度中，就可以基本判断出该相对人是否会申请行政复议或者提起行政诉讼，并在此之前有所准备。 第六步，核查被诉行政行为是否属于行政诉讼范围。受案范围在我国的行政诉讼制度中占有十分重要的地位。根据《行政诉讼法》第十二条第一款第一项的规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的诉讼。 第七步，核查主审法院是否有管辖权。即使被告行政机关经过对被诉行政处罚的审查，发现该行政处罚确为本行政机关所为，但依法不应由现在受理的人民法院管辖，被告行政机关应当首先考虑向现在受理的人民法院提出管辖异议。 第八步，核查起诉是否超过法定期限。应诉行政机关审查的重点之一是起诉是否满足起诉期限的规定。《行政诉讼法》第四十五条规定：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”其第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”如果当事人在法定期限后提起行政诉讼，人民法院应当不予受理；已经受理的，应当驳回起诉。被告行政机关经过对人民法院转送来的起诉书的审查，发现原告的起诉存在超过法定期限问题的，应当作为应诉答辩时的重要问题向人民法院提出。 第九步，核查原告的起诉资格。被告行政机关接到《行政诉讼案件应诉通知书》后，作为准备答辩材料时考虑的因素之一，必须对原告是否为被诉行政处罚的利害关系人进行核查。根据《行政诉讼法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益时，才有权依照《行政诉讼法》向人民法院提起诉讼。 第十步，准备必要的证据材料。《行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”据此，作为行政诉讼答辩的主要内容，被诉行政机关在应诉时必须准备必要的证据材料。 第十一步，准备答辩状。被告一般应当在开庭前向人民法院提供答辩状。但确有不少被告，将不提供答辩状作为主要“应诉技巧”。其“法律依据”是《行政诉讼法》第六十七条第二款，即“被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理。”对此，须结合《行政诉讼法》第六十七条[2]全文、行政诉讼的目的、立法目的以及行政管理的基本原则等，全面善意地理解和把握。首先，从《行政诉讼法》第六十七条的全文看，被告在行政诉讼中应当主动提供答辩状，即“被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。”所以，《行政诉讼法》第六十七条第二款并不等于说被告行政机关据此就拥有了不提出答辩状的权利。从《行政诉讼法》的规定来看，被告行政机关向人民法院提供答辩状是其法定义务，是作为行使行政处罚权的行政机关在行政诉讼中的一般要求，也是对人民法院及当事人的起码尊重。行政机关不提供答辩状确实不影响人民法院的审理活动，但要与被告行政机关的败诉责任，即不能提供《行政诉讼法》所要求的事实、法律依据时所应当承担的责任联系起来，才具有实际意义，才符合《行政处罚法》的立法精神。 [1]第二十六条 公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。 经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。 复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。 两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。 行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。 行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。 [2]第六十七条 人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。 被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理。
主要参考张越著：《行政诉讼法与行政应诉工作指导》，中国民主法制出版社2015年版，第50页-第59页。 |
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