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【观点概述】 原告认为被告履行补偿安置义务过程中，就地类和面积认定错误，请求被告予以纠正，继续履行补偿安置义务并无不当，至于被告不能自行更改经上级政府或相关部门审批内容的问题，则是属于被告与上级政府和相关部门之间的纠错程序问题，被告不能以内部纠错程序存在的复杂或困难情形为由，拒绝纠正，更不能以其安置补偿是根据上级政府和相关部门审批为由，主张无权纠正。 【检索主词】 一级检索词：征收拆迁 二级检索词：补偿安置 审批内容 内部纠错程序 【裁判文书】 四川省攀枝花市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）川04行初41号 原告王进军。 原告刘祝刚（王进军母亲）。 原告廖洪梅（王进军妻子）。 原告王超意（王进军儿子）。 被告西区人民政府。 第三人攀枝花市西区扶贫和移民工作局。 第三人四川省能投攀枝花水电开发有限公司。 原告王进军请求确认攀枝花市西区人民政府（以下简称：西区政府）征地实物调查、公告和补偿违法，并判令其按照被征收土地的实际地类和面积进行补偿。原告王进军于2018年12月14日向本院提起行政诉讼后，2019年1月2日王进军重新向本院提交起诉状，增加其母亲刘祝刚、妻子廖洪梅、儿子王超意为原告。本院立案后于2019年1月2日向被告西区政府、第三人攀枝花市西区扶贫和移民工作局（以下简称：西区扶贫移民局）送达了起诉状副本及应诉通知书，2019年2月28日通知四川省能投攀枝花水电开发有限公司（以下简称：能投公司）作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，分别于2019年1月18日、3月22日公开开庭审理了本案。原告王进军、廖洪梅、王超意、被告西区政府委托诉讼代理人王峰、朱琨、第三人西区扶贫移民局委托诉讼代理人刘光军到庭参加诉讼。西区政府副区长曾学军、西区扶贫移民局副局长王健作为被诉行政机关负责人出庭应诉。本案现已审理终结。 2017年6月6日，第三人西区扶贫移民局代表被告西区政府分别与原告王进军和廖洪梅签订《攀枝花市西区金沙水电站工程建设征地移民生产安置协议》，约定西区政府支付给王进军、廖洪梅生产安置费各55040元。2017年8月3日，第三人西区扶贫移民局代表被告西区政府与原告王进军签订《攀枝花市西区金沙水电站工程建设林木补偿协议》，约定西区政府支付给王进军林木或零星树木补偿费8180.5元。 原告王进军、刘祝刚、廖洪梅、王超意诉称，被告在对原告土地征收调查结果未经户主签字确认，调查结果公示在超过公示载明的异议期限后再予以张贴，致使原告被征收土地的面积和地类被错误确定。被告被征收土地编号分别为00278和00291，根据西区政府2017年11月向原告颁发的攀西府发农地承包权证〔2017〕第XXXX号农村集体土地承包经营权证，原告的上述两块土地类型均为耕地，面积分别是1.40亩和1.65亩，被告征地补偿中错误的将00291号土地认定为林地，将00278号土地面积认定为1.05亩，并在此基础上进行了补偿。原告请求判决确认西区政府的调查、公告和补偿行为违法，并请求责令西区政府在原补偿基础之上，按照正确的地类和面积进行补偿。 原告向本院提交了如下证据： 1.（2018）川0403行初2号行政判决书（复印件）拟证明：在以西区政府为被告的本案提起诉讼之前，以西区扶贫移民局为被告向西区人民法院提起了诉讼，当时提交了一份证据《大水井8月5日受灾情况表》，该表在2014年10月张贴的，记载了对涉案土地1.71亩为耕地的认定。 2.（2018）川04行终57号行政裁定书（原件），拟证明：该判决第3页“本院与一审法院认定事实一致……”，而原审认定了原告对这两块土地的承包权。 3.00278地块被征地图形及面积数据（复印件）和截图一张。是在西区扶贫移民局工作人员电脑上拍下来的，拟证明：该地面积大于最后补偿的1.05亩，实际为1.65亩。 4.占用确权土地面积核实通知及核实表（2018年）（复印件）拟证明：除原告户外，本组其他农户的土地都确认为耕地，并进行了补偿。 5.《金沙江金沙水电站可行性研究阶段建设范围耕园地调查分户成果公示》（复印件）拟证明：公示张贴时间为6月5日，但公示载明截止日期为6月4日，因此该公示是无效的。 6.《攀枝花市金沙水电站工程建设征地移民生产安置协议》（复印件）拟证明：按照协议被告对原告户进行了1.05亩的耕地补偿，林地就是补偿给集体。 7.《要求西区扶贫和移民工作局按照其答复意见书中的征用面积赔偿本户的申请》（复印件）拟证明：原告户在5月22日向攀枝花市扶贫和移民工作局提交了复议申请，收件人是罗开兴，并且签了字。 8.攀西扶贫移民〔2017〕51号（复印件）拟证明：在该答复意见书上确认了00291块耕地的面积为1.71亩。 9.农地承包权证〔2017〕第XXXX号及承包土地登记表、承包地块示意图（复印件）拟证明：原告户取得了涉案两块耕地的承包权。 10.两张彩打照片，拟证明：2013年原告户实际在使用1.71亩耕地，2010年修建鱼塘，并非竹林地。该照片是原告王进军于2013年6月拍摄的。 11.刘祝刚、廖洪梅、王超意、王进军的户口本复印件，拟证明：同属一个户口，所以，作共同原告起诉，并委托王进军参加证据交换。 12.西区扶贫移民局白刚写的复议申请收据，拟证明：原告户在2017年5月22日向西区扶贫移民局提交了复议申请。 被告西区政府辩称：1.王进军、刘祝刚、廖洪梅、王超意并非本案适格原告。王进军户并非本案争议地块的权利人，2017年11月西区政府为王进军户颁发的承包经营权证是违法的，非法开垦地不能确权，且国土资源部对金沙江金沙水电站工程建设用地批复时间是2017年10月22日，即承包经营权登记是在土地征收开始之后，相关部门已经启动纠错程序，相关村社也证明争议地块不应当发包给原告。2.原告认为被告的征地调查、公示行为违法，超过了起诉期限。征地调查、公示发生在2013年、2014年，原告当时就知晓调查、公示情况，故已经超过了起诉期限。3.被告的征地调查、公告均是依法进行的，原告认为调查和公告违法的意见不能成立。3.原告与被告签订了补偿协议，约定了补偿项目、数量、标准，并确定了补偿金额，补偿协议不具有可撤销、变更或者无效的情形。 被告西区政府向本院提交了以下证据： 第一组：证明项目前期工作得到四川省人民政府的同意。 1.1四川省人民政府关于金沙水电站建设征地范围内禁止新增建设项目和迁入人口的通知（复印件3页），拟证明：征地调查已获得省政府的批准。 1.2攀枝花市人民政府关于金沙水电站建设征地范围内禁止新增建设项目和迁入人口的通告及公示图片（复印件4页），拟证明：征地调查情况市政府已公示。 第二组：证明实物指标调查依法进行。 2.1金沙江金沙水电站可行性研究阶段建设征地实物指标调查细则及工作方案（复印件6页），拟证明：该份证据第34页载明土地分类应反映土地利用现状，第62页载明实物指标调查工作各方的分工和职责。 2.2攀枝花市人民政府关于确认《金沙江金沙水电站可行性研究阶段建设征地实物指标调查细则及工作方案》的函（《调查细则及工作方案》附件）（复印件2页）拟证明：调查细则已依法获得市政府的确认。 2.3调查过程资料图片（复印件11页），拟证明：本次调查是进行了实地调查，有几张图片就是针对王进军争议地块（1.05亩耕地）进行调查。 2.4金沙江金沙水电站可行性研究阶段建设征地实物指标调查成果公示（复印件3页），拟证明：分组进行了调查成果的公示，公示期限为2013年6月24日-2013年6月30日，西区政府就是依据该调查成果分解到户。 2.5四川华胜地矿勘测有限责任公司关于开展金沙江金沙水电站实物指标分户调查工作方案（复印件3页），拟证明：分户调查是依法进行。 2.6量算图（复印件3页），拟证明：调查主体开展了实体调查并取得了相应的调查数据，确定了原告争议地块的面积、地类。 2.7金沙江金沙水电站可行性研究阶段建设范围耕园地调查分户成果公示及图片（复印件5页），拟证明：分户调查、分户成果是依法进行了公示的。在各组贴的，王进军他们的贴在组上的。 2.8金沙江金沙水电站可行性研究阶段四川省攀枝花市西区建设征地实物指标调查报告（复印件13页），拟证明：第29页土地分类应反映土地利用现状，第49页实物指标调查工作各方的分工和职责，第60、64、66、67、70、72页以及两个附件证明实物指标调查后的成果。 2.9攀枝花市西区人民政府关于对金沙江金沙水电站可行性研究阶段建设征地四川省攀枝花市西区实物指标调查成果的确认函及安置规划报告附件（复印件2页），拟证明：实物调查依法进行。 2.10攀枝花市人民政府关于确认金沙水电站可行性阶段建设征地攀枝花市实物指标调查成果的函及安置规划报告附件（复印件2页），拟证明：实物指标调查依法进行。 第三组：证明移民安置规划大纲依法编制。 3.1《金沙江金沙水电站可行性研究阶段建设征地移民安置规划大纲》（复印件8页），拟证明：第25页证明调查的成果进行了汇总（全市以及西区、仁和区），第48、49页载明安置方式，包括自主安置以及自主安置的补偿费用的计算，第125页证明大中型水利水电工程采取的是“先移民后建设”的工作方案，第138、140页证明各级地方人民政府、川能投公司、长江设计公司在实物指标调查过程中各自的职责和分工。 3.2攀枝花市西区人民政府关于确认《金沙江金沙水电站可行性研究阶段建设征地移民安置规划大纲》的复函及安置规划报告附件（复印件2页），拟证明：规划大纲的编制是依法进行的。 3.3攀枝花市人民政府关于确认金沙水电站移民安置规划大纲的函及安置规划报告附件（复印件3页），拟证明：规划大纲的编制是依法进行的。 3.4四川省人民政府关于金沙水电站建设征地移民安置规划大纲的批复及安置规划报告附件（复印件2页），拟证明：规划大纲的编制是依法进行的，该规划大纲已经省政府批复，征收补偿只能按照批复后的规划大纲实施，不得擅自调整、变更，如果有调整变更的应按原程序报批。 第四组：证明移民安置规划依法编制。 4.1金沙江金沙水电站建设征地移民安置规划报告(复印件1本)，拟证明：第59、61、63页及四张附件证明了大水井村9组的总耕园地、线内耕园地、剩余耕园地、2012年末总农业人口数、人均耕园地、生产安置人口、规划生产安置人口等内容，第215、216页证明了西区范围各地类的补偿标准，第228、230、231页证明实物调查阶段参与各方的职责分工。 4.2攀枝花市西区人民政府关于金沙江金沙水电站可行性研究阶段建设征地移民安置规划报告的确认函及安置规划报告附件（复印件2页），拟证明：该规划是依法编制的。 4.3攀枝花市人民政府关于对《金沙江金沙水电站可行性研究阶段建设征地移民安置规划报告》确认的函及安置规划报告附件（复印件1页），拟证明：该规划是依法编制的。 4.4四川省扶贫和移民工作局关于金沙江金沙水电站建设征地移民安置规划报告的批复及安置规划报告附件（复印件3页），拟证明：规划报告的编制是依法进行的，该规划报告已经省扶贫移民局批复，征收补偿只能按照批复后的规划报告实施，不得擅自调整、变更，如果有调整变更的应按原程序报批。 第五组征地补偿依法实施，拟证明：1.征收补偿、建设、用地依法实施；2.补偿是依据批复了的规划大纲、规划、安置实施方案、原告安置意愿、调查成果等进行的； 5.1关于金沙江金沙水电站建设用地预审意见的复函（复印件2页）。 5.2国家发展改革委关于金沙江金沙水电站项目核准的批复（复印件6页）。 5.3四川省发展和改革委员会转发《国家发展改革委关于金沙江金沙水电站项目核准的批复》的通知（复印件2页） 5.4国土资源部关于金沙江金沙水电站工程建设用地的批复（复印件2页）。 5.5四川省人民政府关于金沙江金沙水电站工程建设用地的批复（复印件2页）。 5.6攀枝花市人民政府关于金沙江水电站项目建设用地的征地公告（复印件2页）。 5.7四川能投攀枝花水电开发有限公司和四川扶贫移民工作局金沙江金沙水电站移民安置协议（复印件8页）。 5.8《金沙江水电站围堰截流阶段移民安置实施方案专题报告（审定本）》（复印件3页）。 5.9攀枝花市西区人民政府关于对《金沙江水电站围堰截流阶段移民安置实施方案专题报告》的确认函及《实施方案专题报告附件》（复印件2页）。 5.10攀枝花市扶贫和移民工作局关于审批《金沙江水电站围堰截流阶段移民安置实施方案专题报告》的请示（《实施方案专题报告附件》复印件3页）。 5.11四川扶贫和移民局关于《金沙江水电站围堰截流阶段移民安置实施方案专题报告（审定本）》的批复（《实施方案专题报告附件》复印件3页）。 5.12攀枝花市国土资源局关于金沙江金沙水电电站项目建设用地征地补偿安置方案的公告及信息公开截图（复印件8页）。 5.13攀枝花市西区人民政府办公室关于印发《金沙水电站攀枝花市西区移民搬迁安置实施细则》的通知及信息公开截图（复印件23页）。 5.14王进军、廖洪梅金沙水电站建设征地移民生产安置方式申请书（复印件2页）。拟证明：是由王进军、廖洪梅自行选择的自主安置。 5.15王进军签订协议、收款相关图片（复印件12页），拟证明：原告签订协议是自愿的。 5.16攀枝花市西区金沙水电站工程建设征地移民生产安置协议（王进军、廖洪梅与攀枝花市西区人民政府）的复印件8页，拟证明：王进军、廖洪梅与攀枝花市西区人民政府依据前述相关证据签订了安置补偿协议。 5.17承诺书（王进军）复印件，拟证明：原告已确认了争议地块确实为1.05亩耕园地、1.71亩土地为林地、调查成果以2013年的调查成果为准、人均耕园地为0.54亩、安置人口2人等内容。 5.18攀枝花市西区金沙水电站工程建设林木补偿协议（王进军）复印件2页。 5.19土地实测调查表复印件1页。 5.20成片林木及零星树木实测计算登记表复印件1页。 5.21攀枝花市人民政府办公室关于公布执行统一年产值标准化的通知复印件2页。 5.22收款凭证复印件。 5.23关于刘祝刚户户主对土地征收事宜毫不知情的情况说明（复印件1页），拟证明：该证据是由格里坪镇大水井村的第9村民组盖章，组代表签字确认的。组代表是实物调查的指界代表，证明刘祝刚因离家出走，远嫁外省原因长期没有在大水井9组居住的事实，因此，刘祝刚是无法签字的，结合原告出示的确权登记来看，争议地块均是以王进军的名义进行处理。 5.18至5.22拟证明：原告已确认了争议地块的面积、地类、补偿标准等内容，原告已经领取了相应款项。 第六组：拟证明地类性质确定正确。 6.1关于王进军1.71亩土地地类性质的情况说明（大水井社区村委员会第九小组）复印件1页，拟证明：是由村民小组和指界成员做出的说明，2013年的调查现状是林地，在调查后王进军改变了土地现状，同时说明该地一直是河滩、沙滩地。 6.2农村土地承包经营权确权登记颁证纠错申请表（复印件2页），拟证明：是由36个村民参加，表决通过依法纠错，证明争议地块确实未发包给原告。2017年的确权确实存在错误，相关单位已经启动纠错程序。原告的姐姐王进菊在上面也充分表达了意见。 6.3土地利用项目现状审查图（2010——2017年度）复印件8份。 6.4卫星成像（2013——2017年度）复印件5份。 6.3至6.4拟证明：地利用项目现状审查图（2010——2017年度）卫星成像（2013——2017年度）反映了2010年-2017年土地利用的现状。画了圈的是王进军的土地。从图反映不出有鱼塘。该1.71亩实际是一块河道。 第七组拟证明补偿土地面积计算正确。 7.1界址点成果表（复印件3页）。 7.2攀枝花西区移民局金沙水电站淹没线王进军地块林地确认范围实测图（复印件2页）。 该组证据拟证明：争议地块的面积是正确的，也标注了相应的坐标。从图看王进军的地块和王进菊的地块都是认定为林地的，王进军的地是在河道的对面，只有少部分认定是芭蕉地，这与图斑是一致的。 第八组：其它证据。 8.1证人出庭作证申请。 8.2调查取证申请。 8.3金沙江金沙水电站可行性研究阶段建设征地实物指标调查宣传画册（原件67页）。 8.4金沙水电站移民政策宣传手册（原件1本）。 该组证据拟证明：在调查过程中已经做了宣传工作。 被告申请的证人许某出庭作证称：他是大水井村第九村民小组组长，实物调查成果是公示了的，公示的内容包括每家被征收土地位置、面积，公示地点是社里，公示期间为一个星期。王进军主张的1.71亩耕地，以前是河滩，现在也是河滩，该地没有发包给王进军户，因为河滩什么都不能种，现在发现确权登记给王进军户是错误的，正在进行纠正。王进军户签订征收补偿协议不存在胁迫情况。征地补偿实物调查是移民局在做，不知道他们是否查看过承包经营权证。 被告申请的证人苟某出庭作证称：他从1998年开始就是九组的报账员，他参与了征地前的实物调查。九社的调查成果进行了公示，公示地点是他家围墙，公示表上有移民局的电话，有愿意的可以打电话给他们，没有看到有人在公示上书写意见。他参与了实物调查，王进军家的1.71亩地在实物调查时是河滩地，没有种植东西，那块地村里没有与王进军户签订过承包经营合同，现在社里开会要纠正那块土地的登记。王进军户与移民局签订征收补偿协议没有受到胁迫。王进军的母亲刘祝刚离开攀枝花十多年了，很少回攀枝花来。他参与了第二轮农村土地承包经营登记调查，都是实地进行的调查，没有查看相关档案材料。关于那1.71亩土地，以前王进军户和另一家人一同修了一个鱼塘，但被洪水冲毁了，就一直是滩地了。他带人去看过，是否登记不清楚了。 第三人西区扶贫移民局述称，认可被告西区政府的答辩意见。 第三人西区扶贫移民局未向本院出示证据。 第三人能投公司述称，移民安置补偿工作的主体是西区政府，能投公司作为业主方，只是参与部分工作，在实物调查过程中，能投公司完全依法进行，调查成果只需村组签字即可，无需村民个人签字。原告方提交的土地承包经营权证，是在实物调查、补偿到位，并且征地批文下发后颁发的，此时该地已经转为国有土地，该证的颁发违法。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，对土地补偿标准有异议的，应当由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。原告的起诉超过起诉期限，实物调查于2013年6月14日公示，原告并未提出异议，2014年4月17日分解到户，原告也未提出异议，故起诉期限已过。 第三人能投公司未向本院提交证据。 被告西区政府和第三人西区扶贫移民局、能投公司对原告证据发表如下质证意见：关于原告的证据1：确实提到王进军提交了一份受灾情况表，但由于判决书中并未对受灾情况表中的内容进行表述、确认，原告在今天也未提供该表，因此，无法对该份证据的内容进行质证。同时，本次征收的土地调查，按规定，是由项目法人会同地方人民政府对土地利用现状进行调查，而非以村社出具的与征收无关的相关说明为依据。同时，图调查也要通过图纸进行匡算，而非估计。“林地不允许承包到户”的陈述，对该规定不是很了解，如果原告已确实占用或使用该地块，根据该规定，原告的占用或使用是无权的，不能因为原告的使用或占用确定土地性质，本次征收土地调查是以调查时的现状为准。关于原告的证据2：对其三性无异议，但该承包权是否合法成立，谈到承包权再发表意见。关于原告证据3：证据来源不确定，对其三性不予认可。关于原告证据4：该证据不能确定原告所主张土地的性质、面积。该表是真实客观的，也表明王进军在知道调查结果后拒绝签字确认的事实，同时，土地的调查是根据各户土地的现状确定土地性质。关于原告证据5：证明确实是进行了公示，公示时间是2014年5月29日至2014年6月4日，公示与调查成果完全一致，在第三张表中的签字及内容，无法确定其真实性和在什么时候写的，不能证实张贴的时间是6月5日，就算是6月5日提出了重新测量的要求，也只能说明是过了公示期提出的。关于原告证据6：三性无法确定。林地就是补给集体的陈述也是不正确的，补偿是根据地类、面积等要素确定的，而不是地类、面积通过补偿来确定的，如果确实不是原告有权占有或使用该地块，原告应当依法返还已经取得的补偿款项。关于原告证据7：该申请是真实的，但不能由此确定本案所争议的地块的性质和面积。关于原告证据8：该答复意见书是客观真实的，符合土地调查成果，并不能证明1.71亩的土地是耕地。关于原告证据9：该承包权证取得的时间是2017年11月11日，而该地块在2017年10月22日由国土资源部已经批复用地，因此，目前该权证合法性有待确定，同时相关单位也已经启动了纠错程序。正如刚才原告所提到的如果是林地是不能确权给个人，承包权证上也看不出地类性质。面积与本次征收调查成果也不一致。本次调查成果是经过省政府批复了的，应当作为征收补偿的依据，而承包权证是在调查、用地批复之后形成的，不能真实反映调查时的现状。关于原告证据10：无法反映形成的时间、是否为争议地块，对其三性不予认可。关于原告证据11：认可该证据真实性、合法性与关联性。关于原告证据12：该证据只能证明白刚收到了所谓的申诉材料，但无法证明申诉的内容，无法确定与本案是否有关联。 原告对被告西区政府证据发表如下质证意见：关于证据1.1：无异议。关于证据1.2：对其三性无异议。关于证据2.1：对34页有异议，地类和面积不正确。关于证据2.2：无异议。关于证据2.3：不认可，当时他们没有拍照、没有摄影。其提供的照片是完全错误的，这些人不是本地的，认不到。他们具体哪一年拍的不清楚，不是2014年拍的。当时调查的时候我和我老婆都在，2017年调查的时候我不去，因为当时他们认定为1.05亩的耕地被冲毁了0.5亩，有几张图不是本地的。有2张图（有公路电杆）是伪证。2014年根本就没有拍照和摄影。关于证据2.4：该份证据与本户征用土地无关，因为其实际调查时间是在2014年4月17日，王进军、廖洪梅、队长和十组的一些相关人员都在场。关于证据2.5：是他们技术操作，与原告户征收土地无关。关于原告证据2.6：该图是错误的，没有坐标点，形状也错误，面积也不对。关于证据2.7：要证明进行了公示，就必须出示在本组进行公示的照片，并需要证明公示时间、公示栏。王进军质证意见：关于证据2.8：对两个附件有异议，面积、地类原告户错误，那么被告公示的整体面积和地类也就不正确。关于证据2.9：对该证据的合法性不予认可。关于证据3.1：第25页不存在合法性，本户没有签字确认，被告方不应该汇总。关于证据3.2：不具有合法性，原告户没有确认面积就无法编制。关于证据3.3：原告户没有确认面积就无法编制。关于证据3.4：王进军：批复不能证明被告方的行为是合法的。关于证据4.1：九组的总耕园地统计数据是错误的，存在人为篡改的事实，因为有些耕地并没有被统计，有事实、有人证。关于证据4.2、4.3、4.4：不能证明其合法性。关于证据5.1、5.2、5.3：原告无异议。关于证据5.4—5.13：不能证明被告方的合法性。关于证据5.14、5.15：认可被告证据，能达到被告证明目的。关于证据5.15：签协议是在生产队长威胁之下签订的，生产队长两次到我家，还带了社员代表，明说如果不签协议，就要全组表决将我的1.71亩耕地表决为林地，并且也不会发给我户土地确权证。关于证据5.16：不能证明被告行为的合法。关于证据5.17：1.2013年的调查成果不存在，因为原告户无人到场，并且2014年4月17日的调查行为有队长参与，原告户2人和镇里的袁林染和十组组员袁里华、刘某某以及勘测人员到场实施的；2.承诺书不具有法律效力，这不是标准的征收条件，并且承诺书由被告方出具，并且注明要求户主确认；3.承诺书上的有关被征地面积、地类的记载严重不符事实。关于证据5.18-5.23：该组证据不能证明原告户认可了被告方的出示的原告户的被征地面积、地类的正确性，该组证据没有证明力，因为他们的征收签字单上明确注明了需要户主签字确认才视为合法征收行为。原告户主刘祝刚在家或不在家并不影响其实体权利的事实，生产队或区人民政府不能以此为由剥夺刘祝刚的户主权利，并且生产队或区人民政府剥夺户主权利的行为是违法的；户主在外经商或其他任何行为并不能改变其户主的身份，并且户主身份一经确定是不能被其他人或组织非法剥夺和改变的。关于争议的1.71亩土地的利用情况，最早是由原告户王立文于1978年经过两年开垦出来的，当时土地还没有被承包到户，不是人力而是由机械推出来的，当时推土的司机依然健在。开垦出后每年都在种植水稻和其他经济作物，一直到2010年左右，之后该1.71亩地均改建为鱼塘。0.5亩是下面那块种芭蕉的耕地被冲毁了的。到2014年他们来调查时依旧是鱼塘，养的泥鳅。关于证据6.1：该份证据是无效、非法的，因为其他同样的土地是耕地（被表决），然而原告户的1.71亩却被表决为林地，这是不公平的。并且该份证据属于人证，而非实证，没有证明力。关于证据6.2：原告组土地承包经营确权、登记、颁证用时2年，并且在本组进行了公示，这等同于全体社员已经表决了原告户两块涉案土地为耕地，该程序是合法有效的，不可轻易撤销。并且这次表决行为的参与人员全都是亲戚，不排除他们串供的可能性，非法表决原告户的土地，因此关于纠错申请表的表决行为是非法的。如果要表决被征收土地的地类，这只能在征收之前进行，现在表决已毫无意义，并且为什么不表决其他人的土地。关于证据6.3、6.4：1.卫星图不能反映土地的耕作情况和权属关系，没有证明力。2.同样的卫星图能不能证明徐世菊和王进菊的土地利用情况及其承包地属性，如果不能证明该权属关系和土地利用情况，又怎么能证明原告户的土地的利用情况以及权属关系，这是很荒诞的行为，都是河边的地，为什么其他人的是耕地而原告户的是林地。关于证据7.1、7.2：该1.71亩地块不可能是河道，原告有证据能证明该地块是鱼塘，如果原告的地是河道，那么为什么徐世菊和王进菊的土地是耕地？并且在2015年格里坪镇修建巴干河河堤的时候就对河边的地进行了耕地、鱼塘赔偿的，凭什么原告的1.71亩就成了林地或河道，并且原告的下一块耕地也在河边，却又是耕地。 第三人西区扶贫移民局、能投公司对被告西区政府提交的证据予以认可，认为能够达到其证明目的。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据10无法辨别照片拍摄地点，更无法确认拍摄时间和拍摄者，本院不予采信；被告提交的证据6.1和6.2均是原告向司法机关提起行政诉讼后被告收集的，本院不予采信。本案各方当事人提交的其他证据均能一定程度上反映本案相关事实，本院予以采信，各方证据对自己证明目的实现程度在事实认定部分和本院认为部分综合阐述。 经审理查明，案涉土地位于攀枝花市西区格里坪镇大水井村九组（承包经营权证编号分别为：00278号和00291号）。为修建金沙水电站，西区政府拟对包括上述在内的土地进行征收，2013年西区政府会同业主方能投公司进行了征地调查，随后西区扶贫移民局进行了分组公示，载明的公示时间是2013年6月24日-6月30日，2013年7月16日集体经济组织才签字确认。2014年在大水井村委会张贴栏张贴了《金沙江金沙水电站可行性研究阶段建设范围耕园地调查分户成果公示》该公示的内容包括土地的位置、权属及地类、面积等，载明公示期为2014年5月29日至6月4日，2017年6月30日，王进军才在载明地类和面积的相应表格签字。长江勘测规划设计研究有限责任公司制作《金沙江金沙水电站建设征地移民安置规划大纲》，2014年7月西区政府向四川能投攀枝花水电开发有限公司发出《关于确认<金沙水电站可行性研究阶段建设征地移民安置规划大纲>的复函》，2014年9月攀枝花市人民政府向四川能投攀枝花水电开发有限公司发出《关于确认金沙水电站移民安置规划大纲的函》，2015年1月四川省人民政府向攀枝花市人民政府发出《关于金沙江金沙水电站建设征地移民安置规划大纲的批复》，2017年1月四川省扶贫和移民工作局向攀枝花市扶贫和移民工作局作出《关于<金沙江金沙水电站围堰节流阶段移民安置实施方案专题报告（审定本）>的批复》。2018年2月，四川省人民政府向攀枝花市人民政府作出《关于金沙江金沙水电站工程建设用地的批复》。2017年6月6日，王进军签署《承诺书》，载明“金沙水电站本项目中不计算生产安置人口的1.71亩林地，本人已从政策角度完全理解，不再以此类及面积作为申请生产安置人口的诉求。我户在本村民小组的农业人口为4人，希望相关部门将我户1.05亩耕园地已安置1人后的剩余面积，再落实1名生产安置人口，不足面积部分由本人在本组其他安置人口剩余面积中协调”。2017年6月6日，西区扶贫移民局代理西区政府分别与王进军及其妻子廖洪梅签订了《攀枝花西区金沙水电站工程建设征地移民生产安置协议》，西区政府确认王进军户被征收耕地面积为1.05亩，根据安置标准，每户按照0.54亩耕地安置1人，从王进军的姐姐户调剂0.03亩给王进军户，遂安置王进军户的王进军、廖洪梅两人。根据安置协议，王进军及其妻子廖洪梅均领取了生产安置费55040元。2017年8月3日，西区扶贫移民局代表西区政府与王进军签订了《攀枝花市西区金沙水电站工程建设林木补偿协议》，西区政府针对王进军户00291号土地，按照1.71亩林地支付林木补偿费8180.5元。2017年11月，西区政府为王进军户颁发了攀西府发农地承包权证〔2017〕第XXXX号（编号：5104031XXXXX），承包方式为家庭承包，载明编码为00278号的涉案土地面积为1.40亩，编码为00291号的涉案土地面积为1.65亩。 本院认为，本案的争议焦点为：1.本案是否超过起诉期限。2.西区政府是否是适格的被告；3.被告征地前的调查、公告行为是否能够成为独立诉讼客体以及相关调查、签字和公示程序对补偿结果的影响问题；4.西区政府的补偿是否正确；5.被告在诉讼中启动的“纠错”程序及结果能否作为被告行为合法和结果正确的依据；6.原被告双方是否应当按照签订的协议履行；7.被告关于补偿已经层层报批不能轻易更改的辩论意见是否成立。 关于本案是否已经超过起诉期限的问题。王进军及其妻子廖洪梅虽然是2017年6月、7月与西区政府签订的相关补偿安置协议，但其领取农村集体土地承包经营权证的时间是2017年11月，此时方知承包经营权证载明的地类、面积与实际补偿的不一致，遂于2018年1月30日向西区人民法院提起行政诉讼，由于被告主体不适格，于2018年11月20日被本院二审判决驳回起诉，王进军户随即于2018年12月14日以西区政府为被告提起本案诉讼。尽管第一次起诉是以西区扶贫移民局为被告，但由于相关补偿安置的具体工作是西区扶贫移民局进行的，王进军户作为普通农户，欠缺专业的行政诉讼知识，错误确定被告非故意为之。由于被告主体不适格，西区人民法院不应当受理，但其不但受理，还作出了实体判决，本院二审发现后才予以纠正，但此时已经耽误了大量时间。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”本案起诉期限应当从2017年11月起算，2018年1月30日至2018年11月20日期间系非原告自身原因耽误的期限，应当被扣除，王进军户2018年12月14日提起本案诉讼没有超过6个月起诉期限。 关于西区政府是否是适格被告的问题。国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五条第二款规定：“县级以上地方人民政府负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导”，第二十六条规定“移民区和移民安置区县级以上地方人民政府负责移民安置规划的组织实施”。本案中，与原告签订《攀枝花市西区金沙水电站工程建设征地移民生产安置协议》和《攀枝花市西区金沙水电站工程建设林木补偿协议》的均是攀枝花市西区人民政府，两份协议书均载明西区扶贫移民局仅仅是委托代理人，故西区政府是本案所涉征地补偿安置主体，是本案适格被告。被告称相关安置费用应由用地方能投公司支付，其应当作为共同被告的意见不能成立，因为《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》将安置补偿工作的组织领导职责赋予了县级以上地方人民政府，而本案中实际是西区政府承担的该项职责，并且实际上也是西区政府作为征收补偿协议的甲方与被征收人签订的补偿安置协议，故西区政府就是补偿安置主体，至于能投公司是否应当支付安置费用，则属于其与西区政府之间的关系。 关于被告征地前的调查、公告是否能够成为独立诉讼客体以及相关调查、签字和公示程序对补偿结果的影响问题。《大中型水利水电工程建设移民补偿安置条例》第七条规定，实物调查后应当由调查者和被调查者签字确认后予以公示。可见，实物调查、公告是行政机关依职权就特定事项作出的确认行为，该确认结果本身不对当事人权利义务产生直接影响，对当事人权利义务产生直接影响的是补偿行为，因此该确认行为仅仅属于过程性行为，不能单独作为行政诉讼客体。本案中，在征地实物调查后，2013年6月24日-6月30日分组公示，2013年7月16日集体经济组织才签字。2014年5月29日-6月4日分户公示，但却于2017年6月30日，安置前才让王进军签字。实物调查后的签字确认程序关系到调查者和被调查者对调查结果意见是否一致，本案中该程序的缺失是王进军户在后期安置过程中对地类和面积提出异议的重要原因，也直接导致错过了复核时机，对补偿结果具有重大影响，故应当作为评判本案补偿是否正确的事实依据。 关于西区政府的补偿是否正确的问题。2017年11月西区政府颁发的农地承包权证〔2017〕第XXXX号承包经营权证明确了王进军户承包了00278号、00291号土地，面积分别是1.40亩和1.65亩。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三条“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。”以及第二十四条“登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”的规定，西区政府向王进军户颁发的是承包经营权证书而非林权证，故该承包经营权证能够证明颁证机关认定王进军户该两块土地的性质为耕地而非林地，对此被告亦未否认。但西区政府在对王进军户进行征地补偿过程中，认定王进军户的00291号土地性质为林地，并按林地补偿了8180.5元，认定王进军户00278号地块性质虽为耕地，但认定土地面积为1.05亩，小于承包经XX营权证上载明的面积（1.40亩）。西区政府根据0.54亩安置一口人的标准，认为对王进军户只能安置一口人，但从其他户调剂了0.03亩给王进军户，继而对王进军户两口人（王进军、廖洪梅）进行了安置。西区政府对王进军户安置所认定的土地面积和类型与西区政府颁发的农村土地承包经营权证载明的面积和类型不一致，并且该不一致对王进军户不利，故王进军户认为西区政府安置所依据的土地面积和地类错误，请求按照正确的面积和地类进行安置。本院认为，王进军户所持农村土地承包经营权证载明该证的颁发目的“是为了稳定和完善农村土地承包关系，维护土地承包当事人合法权益”“确认承包方依法取得农村土地承包经营权”，西区政府颁发该证也经过了调查核实，该证具有较强公示效力和证明力，加之被告存在征地调查后未让被征地农户及时签字确认的程序缺失情形，直接导致了丧失核实的机会，故承包经营权证应当被采信，被告应当按照承包经营权证上载明的土地面积和地类对王进军户进行安置补偿。 关于王进军提起相关诉讼后，西区政府认为上述承包经营权证颁发错误，启动相应程序予以纠正的情况。该行为与《中华人民共和国行政诉讼法》第三十五条规定“在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据”确立的举证基本原则相违背，既然被告都不能在诉讼中自行调查收集证据，更遑论被告为了证明其被诉行为正确而改变其另一行政行为。 关于西区政府称其在征地调查后对地类、面积进行了公示，原告并未提出异议，并且王进军、廖洪梅也与西区政府签订了安置补偿协议的辩论意见。王进军向本院提交了其在公示表上书写的要求重新测量的证据，对此被告并不认可，双方各执一词，但王进军、廖洪梅分别与被告签订的安置补偿协议书也不足以认定王进军户认可其被安置土地的地类和面积。王进军户作为被征地农户，若其不签订补偿协议，也不可能毫无阻碍的取得更多的安置补偿款，甚至不签订协议还不能取得安置补偿款。因此先签订协议，取得补偿款后，待2017年11月领取农村土地承包经营权证这样强有力证据的情况下，进一步向被告提出取得其认为应得的其他补偿款也是符合常情、常理的。王进军户与西区政府签订安置补偿协议后再次提出按照农村土地承包经营权证载明的地类和面积进行安置，虽然背离了双方的协议和王进军的承诺，但是该协议和承诺依据的地类和面积的得出违反法定程序（调查结果未经被调查方签字确认便公示），且该结果与承包经营权证载明的不一致，相对于王进军户显失公平，故王进军户现不顾该协议和承诺，主张按照承包经营权证载明的地类和面积进行补偿安置，并无不当。 关于被告对被安置人员的补偿是层层报批后，按照上级政府或相关部门批复进行安置补偿,被告无权自行更改的意见。被告的上报、上级政府及相关部门的审批均是内部行为，对外不直接产生影响，不是可诉行政行为，而对原告的权利义务直接产生影响的是被告的安置补偿行为，并且被告也是法定的和事实上的直接补偿安置主体，故原告认为被告履行补偿安置义务过程中，就地类和面积认定错误，请求被告予以纠正，继续履行补偿安置义务并无不当，至于被告不能自行更改经上级政府或相关部门审批内容的问题，则是属于被告与上级政府和相关部门之间的纠错程序问题，被告不能以内部纠错程序存在的复杂或困难情形为由，拒绝纠正，更不能以其安置补偿是根据上级政府和相关部门审批为由，主张无权纠正。 综上，原告请求被告按照正确的地类和面积对其进行补偿的诉讼理由成立，本院予以支持。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，判决如下： 一、攀枝花市西区人民政府根据攀西府发农地承包权证〔2017〕第XXXX号（编号：510403XXXX）上载明的00278号、00291号土地性质和面积对王进军户进行安置补偿（已经补偿的部分予以扣除）； 二、驳回王进军、刘祝刚、廖洪梅和王超意的其他诉讼请求。 本案诉讼费50元，由被告攀枝花市西区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长 徐馗斌 审 判 员 黄 群 人民陪审员 石应昌 二〇一九年四月十七日 书 记 员 沙 花 |
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