刘文浩 （中国政法大学法学院博士研究生） [摘 要]：《行政处罚法》修订后的第49条和新冠肺炎疫情防控期间行政机关从快处罚的实践，使重大突发事件应对中的快速行政处罚受到关注。快速行政处罚是非常状态下行政处罚制度的特殊适用，以常态行政中的普通行政处罚程序为基础，其性质属于行政裁量中的程序裁量。在重大突发事件应对背景下，快速行政处罚具有特殊的制度功能。但是，《行政处罚法》第49条的“粗糙立法”使快速行政处罚制度在适用时面临启动标准不清、适用范围模糊、实施限度不明等问题。对此，应当从细化适用条件、补全适用范围、设定适用限度等方面对快速行政处罚进行制度完善。 [关键词]：重大突发事件；快速行政处罚；程序裁量；简化程序 2021年1月22日新修订的《行政处罚法》第49条规定：“发生重大传染病疫情等突发事件，为了控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害，行政机关对违反突发事件应对措施的行为，依法快速、从重处罚。”结合新冠肺炎疫情应对背景，这一新增规定正是对疫情防控中行政机关从快从重打击违法行为的立法回应。其中，“快速”强调行政处罚在时间上的迅速性，对行政机关提出了尽快作出处罚决定，高效应对突发事件的义务性要求。早在2003年“非典”期间，快速处罚就已经成为行政机关打击违法行为的重要方式，相关国家部委通过出台专门的规范性文件对行政机关依法从快处罚违法行为作出了授权。在新冠肺炎疫情防控期间，快速处罚更成为行政机关打击违法行为的普遍做法。在2020年初疫情暴发之际，面对严重扰乱市场秩序的野生动物违法交易、哄抬价格、制假售假等违法行为，国家市场监管总局在2020年2月6日发布了《关于依法从重从快严厉打击新型冠状病毒疫情防控期间违法行为的意见》（国市监法〔2020〕27号，以下简称《市场监管总局意见》），授权各省级市场监管部门根据当地防控需求，采取简化程序、压缩时限等方式加快案件办理。但是，快速行政处罚有何具体内涵？在行政处罚制度体系中如何定位？如何具体实施？在新修《行政处罚法》生效后，这些问题尚不甚明晰。有鉴于此，本文以重大突发事件应对中的快速行政处罚为研究对象，以新修《行政处罚法》第49条为规范基础，探究快速行政处罚的规范内涵、制度功能和法律性质，揭示其存在的问题并提出制度完善之策。 ★ ★ ★ ★ ★ 一、快速行政处罚的“外观”与“内涵” ❖ （一）快速行政处罚的表现形式——基于新冠肺炎疫情防控的考察 由于新冠肺炎疫情防控期间多发频发的违法行为以市场监管部门管辖的价格监管、药品监管等领域最为典型，且有不少公开可查的规范性文件对如何实施快速处罚规定了具体内容，因此，下文以疫情防控中市场监管领域的行政处罚为例，梳理归纳行政机关快速行政处罚的表现形式。据笔者统计，根据《市场监管总局意见》的精神，各省级市场监管部门结合本地疫情防控需要，相继制定并出台了地方规范性文件或采取了相关执法措施，概况如下（见表1）：  根据《行政处罚法》及相关法律规定，行政处罚程序包括案源登记与核查、立案、调查、法制审核、告知、听证、集体讨论决定、送达等普通程序。据此，对《市场监管总局意见》和15个省级市场监管部门发布的规范性文件做进一步研究，可对快速行政处罚的具体措施总结如下（见表2）：   上述梳理表明，疫情防控期间的快速行政处罚是通过使平常状态下的行政处罚程序发生不同程度的变通来实现目的。一般认为，行政程序包含时限、方式、步骤和顺序四个构成要素。从行政程序构成要素的角度予以考察，快速行政处罚可归纳出以下表现形式：一是压缩时限，包括压缩整体办案时限和各类程序时限。时限的缩短既是实现快速行政处罚最直接的方式，也是提高行政处罚效率最直观的表现。二是变更方式，主要指优先适用电子执法方式。在重大突发事件应对中，常规执法方式可能难以正常开展，广泛运用电子执法方式既有利于解决实际执法的障碍，又有利于节省程序成本，实现快速办案。三是省略步骤，即省略常规执法中一般处罚程序的某些程序环节，或是合并某些程序环节，特别表现为通过抬高集体讨论决定和听证程序的适用门槛，从而对部分达不到新标准的案件省去集体讨论和听证程序。四是变更顺序，即完成行政处罚程序所需步骤的先后次序发生变动，一个本应进行的环节之后补办，或者一个原本在后的环节先行完成，例如立案审批手续后移，法制审核关口前移等。 （二）快速行政处罚的规范内涵 快速行政处罚因应疫情防控中从快打击违法行为的实践需求而产生，新修《行政处罚法》第49条为其提供了法律依据。结合立法文本与实践表现，本文认为，快速行政处罚是指在重大突发事件应对背景下，行政机关在作出行政处罚决定过程中，对原本应当适用普通程序的案件，在法定范围内采取压缩时限、变更方式、省略步骤等手段以加快办理速度。 第一，快速行政处罚只有在重大突发事件应对的非常状态下才具有法定适用空间。根据《突发事件应对法》，突发事件除《行政处罚法》第49条列明的“传染病疫情”这类公共卫生事件以外，还包括自然灾害、事故灾难、社会安全等事件。此外，作为快速处罚适用条件的“突发事件”必须是“重大”的。重大突发事件的发生具有持续周期长、影响范围广、危害性大等特点，并普遍伴随公共危机的产生，容易造成较强的社会破坏。应对重大突发事件要求应对措施的高效性，快速行政处罚能够满足高效处置的应急需求。 第二，快速行政处罚的行为对象与突发事件应对密切相关。即要求：一要违反突发事件应对措施，二要具有与突发事件有关的社会危害性。这意味着在重大突发事件应对中，实施快速处罚必须有利于达致“控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害”的立法目的，并非对所有的违法行为都可以实施快速处罚。 第三，快速行政处罚不同于简化处罚程序。在修法过程中，《行政处罚法》第49条的条文表述曾发生了不小的变动。在《行政处罚法（修订草案）》（以下简称《修订草案》）一审稿中，现条文中的“依法快速、从重处罚”曾被表述为“依法从重处罚，并可以简化程序”。在《修订草案》公开征求意见时，不少学者对其中“简化程序”的规定提出了意见，认为“会对现有的行政处罚程序规范体系造成破坏”，“不能笼统地授权行政机关可以凭自己的意志简化程序”。在现代汉语中，“简化”为“化繁琐为简单”之意，但“简化程序”确有语意不明之嫌，因为行政程序包含不同的构成要素，有些程序要素用“简化”来形容并不妥当。行政程序由繁琐化为简单最直观的方式是将某些程序直接省略，从这种意义上说，简化程序是指省略某些程序，这也是《修订草案》审议过程中代表委员的普遍观点。对此，相关释义认为，“快速处罚意味着行政机关可以简化处罚程序。”参与修法工作的黄海华也指出，“至于是仅缩短处罚期限，还是省去一些程序环节，在最低法治的基础上视有效处置突发事件的需要作出决定。”笔者认为，快速行政处罚不同于简化处罚程序，但如果将简化程序的内涵理解为省略某些程序，那么快速处罚在具体方式上就包含简化程序。 第四，快速行政处罚必须“依法”实施。如果说“可以简化程序”会被理解为一种对行政处罚的“法外授权”，容易造成行政处罚权的扩张甚至滥用，那么修改后的“依法”二字则强调了对突发事件应对期间行政处罚权行使的法律限制。也就是说，《行政处罚法》第49条并非对行政处罚的“法外授权”条款，其并未授予行政机关可以突破现行法律规定进行快速处罚，如授权行政机关可以简化无裁量空间的法定程序的权力。但是，对于此处的“依法”可能存在不同理解：一种理解是“依据本法”，即必须在本法范围内快速处罚；或是将其视为对法律、法规和规章可以具体制定快速处罚实施规则的一种授权性规定；还可以从实质法治立场出发，要求行政机关即使在法定幅度内采取快速处罚措施也要受到正当程序原则的约束。笔者认为，此处应以第二种理解为宜，有利于兼顾授权的灵活性和有效性。 ★ ★ ★ ★ ★ 二、快速行政处罚在重大突发事件应对中的制度功能 ❖ 快速处罚程序的法律价值在于减少程序成本，提高行政效率。在重大突发事件应对情景下，快速行政处罚具有迫切的现实需求，承载了更为特殊的制度功能。 （一）发挥行政处罚的应急处置功能 在常态行政中，行政处罚与行政强制、行政许可等同为常规的行政管理手段，具有惩戒、预防、教育等多重制度功能；但在突发事件应对过程中，行政处罚同时还具有应急处置功能。《突发事件应对法》第49条规定了行政机关在突发事件应对中可以采取的一系列应急处置措施，其中第8项和第9项就列举了针对“扰乱市场秩序”和“扰乱社会秩序”两类行为的行政处罚措施，可见，这些行政处罚措施本身就是一种法定的应急处置措施。重大突发事件的紧迫性特征要求其应对过程具有较强的行政紧急性，行政处罚在发挥应急处置功能时也必然以权力行使的紧急性为先，以迅速制裁违法行为、尽快稳定公共秩序为目的，此时允许通过简化程序加速出台一些行政决定或者快速采取部分处置措施以实现危机治理是应急法制的必然要求。 （二）缓解行政执法资源的结构性短缺 在应对突发事件的非常状态下，行政执法资源可能出现临时性的结构性短缺，即在短时间内执法资源变得更为紧张。一方面，重大突发事件的应对可能导致一线执法力量被削减。在面临严重公共危机的情况下，集中力量共克时艰成为当务之急，公共部门的人力、财力、物力都被最大限度地动员和使用，基于处置突发事件的需要，一些行政执法人员可能被抽调到一线应急岗位。另一方面，行政执法任务可能显著增加，大量同一类型的违法行为在短时间内集中涌现。对于极短时间内集中暴发的违法行为，常规的行政执法力量配置显然难以应对，短时间内实现执法资源的快速倍增更不现实，这就加剧了有限执法资源面对执法任务增量时的短缺状态。此时行政机关只能通过提高执法的效率来完成执法目标，在重大突发事件应对过程中就突出表现为行政机关“从严、从重、从快”打击违法行为，使行政处罚在种类、幅度和程序方面作出不同程度的调整。其中，“从快”就是指对与突发事件应对相关的违法案件要从速办理，包含了快速处罚的要求。 （三）及时遏制违法行为的扩大性危害后果 突发事件的影响具有辐射性，随着信息时代的高速发展和社交媒体的深度交互，公众的利益交织和情感联系愈加密切，突发事件可能引起的震动频度也明显增强。在重大突发事件应对情景下，一些特定类型的违法行为相较于平常状态更容易聚集暴发且具有迅速扩散的风险，例如疫情防控期间出现的制销假冒伪劣口罩、囤积居奇、造谣传谣等行为，如不能尽快给予惩处，会引发更为严重的次生、衍生事件，导致社会秩序紊乱无常，威胁人民群众的生命财产安全，并严重影响社会稳定和国家安全。对此，实施快速处罚有利于提高执法效率，及时遏制违法行为，快速消除危害后果，从而将可能扩散的风险和可能扩大的危害后果降到最小。 ★ ★ ★ ★ ★ 三、作为程序裁量的快速行政处罚 ❖ 在常态行政中，行政程序具有法定性，即“用于规范行政行为的程序一般应通过预设的立法程序法律化，使其具有可控制行政行为合法、正当运作的强制力量。”而快速行政处罚是行政处罚程序在法定范围内以提高效率为导向的变通适用，行政机关实施快速处罚意味着其获得了可以对一般行政处罚程序进行变通或省略的“自由”，这种行政机关对于如何适用程序享有的判断和行动的“自由”在行政法上属于行政裁量的范畴，更确切地说，是一种行政程序裁量。 （一）行政裁量中的程序裁量 程序裁量在学界关于行政裁量的研究中存在感较低，关于其尚无共识性的认知。从总体上看，学界对行政裁量类型和构造的研究主要集中在实体裁量，并从法律规范的逻辑构成上将行政裁量分为要件裁量和效果裁量。那么，程序裁量究竟存在于哪里？是存在于要件裁量还是效果裁量，或者两者兼而有之，抑或可以与之并列成为另一种独立的存在形态？笔者认为，对此需要在剖析程序和实体关系的基础上引入行政过程论的视角进行考察。在广泛的行政执法实践中，程序和实体紧密交织并处于不停运转的状态，且其运转方式不是从头至尾按部就班地排列，而可能会根据具体案件进行来回往复的运动。据此，静态的、片段式的研究无法把握程序原本的存在形态，更无法窥探程序的真正价值，因此需要在行政过程论的视角下，从法律规范的适用过程出发考察程序裁量和实体裁量的关系。 参照日本学者盐野宏的观点，可将行政机关适用法律规范的过程大致分为认定案件事实、解释法律要件、涵摄、作出行政决定、选择如何实施行政决定几个阶段。从行政裁量的类型上看，从确定事实、解释法律要件到涵摄的过程属于要件裁量，作出和实施行政决定的部分则为效果裁量。在要件裁量阶段，无论是事实认定环节对一般程序或者简易程序的选择适用，还是整个事实调查程序如何开展，调查环节各个具体程序如何适用等，都存在着对程序的裁量问题。在此，程序裁量的作用可以理解为：一方面，程序裁量为实体裁量的运作提供了程序性架构，行政程序的运用服务于实体结果的作出，力求尽快和准确地进行事实认定和法律要件判断；另一方面，程序裁量也为行政主体和行政相对人设定了程序性的权利与义务，彰显了程序裁量的独立价值。而到了效果裁量阶段，行政机关作出决定的过程蕴含着根据何种程序作出决定，因此必然会受到程序法或者程序基本原则的规制；在实施决定时，其必然包含行政机关选择何时采取措施，以何种方式、步骤、顺序采取措施等内容。 综上所述，程序裁量广泛存在于行政过程中，在要件裁量和效果裁量阶段都伴随着程序裁量的存在。在具体案件的法律适用过程中，程序裁量和实体裁量呈现出立体的相互缠绕状态，程序裁量伴随于实体裁量的全过程，程序裁量和实体裁量共同构成了行政裁量过程。由于程序裁量是行政裁量的重要组成部分，而行政裁量广泛存在于行政行为领域，行政处罚中必然也蕴含着程序裁量。 （二）快速行政处罚属于程序裁量 首先，快速行政处罚的产生符合行政裁量存在的必要条件。在现代行政活动中，行政管理事务的无限性使法律难以做到全面授权，不得不赋予行政机关广泛的自由处置权力。快速行政处罚产生的原因正是基于行政权力在紧急情况下需要快速处置公共危机与立法难以明确授权之间的矛盾，这也要求赋予行政机关灵活变通程序的裁量权，以更好实现迅速打击违法行为的目的。 其次，决定是否实施快速行政处罚取决于行政机关的裁量判断。基于突发事件的紧迫性对应急处置措施提出的高效性要求，行政处罚程序的实施要有利于提高执法效率，行政处罚的快速处理就成为行政处罚程序裁量的主要表现形式。快速行政处罚属于行政机关附条件行使的一类程序裁量权，赋予了行政机关在满足特定条件的情况下对一般意义的行政处罚程序规则进行处分的权力。 再次，实施快速行政处罚的前提是行政处罚程序在法定范围内具有可裁量的空间，这在我国行政处罚法律规范体系内是可以实现的。行政处罚中有无程序裁量空间分为以下几种情况：第一，法律、法规、规章明文规定了一些程序本身不具有裁量的空间，主要体现为“应当”履行的程序。第二，法律、法规、规章明文规定了一些程序可以由行政机关自行决定是否适用，主要体现为“可以”履行的程序；或者虽规定得不够明确，但在实际适用时事实上也具有程序裁量的空间。第三，法律、法规、规章没有就相关程序作出明确规定，也即那些“没有法律依据”的程序，一般认为，行政机关在此种情况下可以自行选择适当的程序规则来行使权力，即“在缺乏有关程序的法律依据时，构成行政机关对程序的行政裁量权”。据此，后两种情形的行政处罚程序均有快速处罚的适用空间。 最后，快速行政处罚的实现过程体现了行政机关对行政处罚程序中不同要素的裁量适用，即行政机关对于行政处罚程序的方式、步骤、顺序、时限在法定幅度和范围内进行裁量适用。同时，快速行政处罚以行政处罚普通程序的适用为基础，程序裁量的过程与行政处罚普通程序的适用基本相对应，只不过程序裁量的结果表现为对程序的简化或便捷化处理。 ★ ★ ★ ★ ★ 四、重大突发事件应对中快速行政处罚制度存在的问题 ❖ 作为一种非常状态下的程序裁量机制，快速行政处罚的立法确认主要发挥两重作用：一是指引行政机关在重大突发事件应对中以实现快速处罚为目的进行程序裁量；二是为快速处罚的实施设定基本条件和边界，规范控制这一程序裁量。然而，《行政处罚法》第49条的“粗糙立法”使快速行政处罚面临一些适用困境。 （一）“重大突发事件”标准不清 《行政处罚法》第49条规定了“发生重大传染病疫情等突发事件”这一快速行政处罚的适用条件，但是，什么情况下属于发生重大突发事件？有无具体的起止标志和实施期限？是一旦发生重大突发事件就要实施快速处罚吗？对于这些问题该条文并没有清晰地解答。快速行政处罚作为行政机关在特定条件下的程序裁量，必须为其设定明确的期限要求，无限制地实施不仅影响法的安定性和权威性，甚至会造成行政紧急权力的常态化。在疫情防控中，市场监管领域快速行政处罚的启动以国家和省级市场监管部门发布规范性文件为标志，但在终止期限上，各地规定却十分混乱：有些地方规定至“疫情结束”时自动停止执行，有些地方规定至“重大突发事件响应终止之日”停止实施，另有一些地方性规定则对实施期限未予提及。第一种规定比较模糊，特别是在疫情防控进入常态化阶段后，很难判断什么时候算是“疫情结束”；第二种规定稍显明确，但在疫情防控期间，突发事件响应的发布主体较为混乱，且往往只有正式的启动宣告而无明确的终止宣告；至于未规定实施期限的情况，则会使行政行为的效力和公民权利都处于极不稳定的状态。 （二）“突发事件应对措施”范围模糊 《行政处罚法》第49条明确了快速行政处罚的适用范围为“违反突发事件应对措施的行为”，但是，“突发事件应对措施”的范围存在模糊地带，是只包括法定的突发事件应对措施，还是只要与突发事件应对相关的措施都可以容纳进来，这其中就有不小的争议空间，无形中也赋予了行政机关较大的裁量权。在疫情防控期间，《市场监管总局意见》规定了市场监管领域快速行政处罚的适用范围包括涉及疫情防控的哄抬价格、制假售假和野生动物非法交易这三类违法行为。笔者认为，这属于一种应急式的“一次授权”，虽然有利于实现对这三类违法行为的快速打击，但对于除此以外的其他违反突发事件应对措施的违法行为却没有做到全面授权，这样做的后果是既会使快速行政处罚的功能得不到有效发挥，也会加剧行政处罚权力失控的危险。 （三）“依法快速”处罚的实施限度不明 《行政处罚法》第49条规定的“依法快速”处罚坚持了非常状态下行政处罚权行使的形式合法性立场，但实践中需要格外警惕形式合法外衣下的背离实质正义的法治风险。在疫情防控期间出现了这样两则案例：一是浙江省绍兴市市场监管局在2020年2月4日根据举报线索对涉嫌哄抬物价的市场主体进行检查，2月6日就发出了处罚听证告知书，仅间隔了2天时间，并且拟作出的处罚决定为罚款100万元的较重处罚；二是天津市南开区市场监管局查处的哄抬价格案件，从1月26日根据举报线索进行检查到1月27日作出并送达了《行政处罚听证告知书》，甚至只用了1天时间。在这两起事例中，行政机关在实现快速处罚的同时是否真正发挥了行政程序的内在价值是值得怀疑的，办案期限压缩到此种程度也难以符合“程序公正”的最低要求。 在重大突发事件应对状态下，快速行政处罚一方面加剧了程序裁量与程序控权之间的矛盾关系，使程序机制控制行政裁量的做法难以得到贯彻，另一方面也扩张了程序效率与程序公正之间的价值张力。以程序效率原则为导向的快速处罚固然有助于高效打击违法行为，维护社会公共秩序，但若为了追求效率的提高而不加区分地朝着简化甚至省略的方向适用程序，尽管在形式上似乎完全符合法律规定，但行政程序的价值内核事实上却被“抽空”了，程序公正的价值领地在形式合法的权力外衣下被实质性侵夺，由此产生的风险是个案中行政相对人的正当权利被减损，个案正义的执法责任被提高整体执法效率的目标所消解，社会的实质正义也将难以获得保障。 ★ ★ ★ ★ ★ 五、重大突发事件应对中快速行政处罚的制度完善 ❖ “法治所要求的不是消除广泛的裁量权，而是法律应当对裁量权的行使进行监督。”非常状态下亦然。针对重大突发事件应对中快速行政处罚制度所存在的问题，需要从适用条件、适用范围、适用限度等方面进行制度完善。 （一）细化适用条件 首先，以宣布一级应急响应作为启动快速行政处罚的标志。对于常态法制与非常态法制的切换标识，我国现行法律没有明确规定，在疫情防控中，多地政府通过宣布应急响应提供明确标识，并通过调整应急响应级别实现分级防控。从提高应急措施实施的精准度和灵活度来看，启动应急响应有利于根据实际情况灵活调整应急措施，是一种比较适宜的法律秩序切换方式。一级响应是最高级别的应急响应，表明突发事件特别重大。在一级响应状态下，行政机关为应对特别紧急的情况被授权可以采取较大力度的应急处置措施，并可以灵活变通执法程序，这些措施可能对公民基本权利造成限制，但在非常状态下可以被法律所容忍。 其次，以一级应急响应终止或下调作为结束标志。在实践中，行政机关的应对措施会随着突发事件的事态变化做出相应调整，一级应急响应终止或下调说明应急处置期结束，但并不代表突发事件的危害已经完全消除，而有可能像新冠肺炎疫情一样进入了长期的防控常态化状态。在这一阶段，突发事件应对的重心逐步过渡到复工复产、恢复原有生产生活秩序上来，行政机关已经没有继续从重从快处罚的现实紧迫性，此时应当恢复适用正常的执法程序以实施行政处罚。 （二）补全适用范围 对于“违反突发事件应对措施的违法行为”这一适用范围，过于宽泛的理解会造成程序裁量的滥用，过于狭窄的理解则不足以对已经实施的快速处罚进行全面控制和约束。笔者认为，要确定行政机关能够实施快速处罚的违法行为范围，可以分为两种情形讨论。 一是与突发事件应对措施直接相关的违法行为。这是比较狭义的理解，应具体解释为违反“法定”应急处置措施的行为。在《突发事件应对法》中，行政机关按照突发事件的发展阶段可以分别采取事前的风险防范措施、事中的应急处置和救援措施以及事后的恢复与重建措施等，这都属于突发事件应对措施，但只有事中的应急处置阶段更有紧急性，对于公、私权的制度安排也最具特殊性，违反应急处置措施的行为会对突发事件应对产生较大的不良影响，有必要快速予以打击。此外，这些应急处置措施必须是“法定”的，即在突发事件应急处置期间由有权机关以发布通告、命令的形式所明确列举，唯有如此才能明确适用边界，防止快速处罚的无限扩大化。 二是与突发事件并不直接相关但对突发事件应对工作造成不利影响的违法行为。这是一种更为广义的理解，这类行为的显著特点是在平常状态下也会受到行政处罚，但在突发事件应对中，由于与危机防控密切相关又具有特殊的危害性，有必要采取快速、从重的处罚措施以示惩戒。对此类行为实施快速、从重处罚在疫情防控期间也可见端倪。新冠肺炎具有很强的传染性，而赌博行为会形成人员聚集，增加传染风险。但是，疫情防控期间的应急处置措施并没有专门禁止赌博——因为赌博本就已经为《治安管理处罚法》所禁止了，行政机关的应急处置措施不可能把所有的违法行为再禁止一遍，因此，赌博并不属于直接违反法定应急处置措施的行为。笔者认为，为了对此类普通违法行为的行政处罚进行全面控制和约束，也应将其纳入《行政处罚法》第49条的适用范围，防止行政机关对此类行为的快速、从重处罚逃逸出法律控制范围。行政机关在具体执法时必须严格适用，综合该行为与突发事件防控秩序的关联程度、可能造成损害或损害的具体危险等因素进行审慎裁量。 （三）设定适用限度 “依法快速”处罚要求行政机关采取压缩时限、变通方式、简化程序等措施进行快速处罚时必须符合实质合法性要求，即使在非常状态下，也要受比例原则、正当程序原则和权利保障原则的约束。比例原则要求快速处罚措施应与突发事件的紧急性和危害性成比例，并选择对行政相对人权益损害最小的措施。正当程序原则要求快速处罚的实施必须符合程序公正的基本要求，恪守程序的基本界限，在非常态法制下，这一基本界限应为遵循“最低限度的公正”标准，即“某些程序要素对于一个法律过程来说是最基本的、不可缺少的、不可放弃的”。权利保障原则将保障公民的本质性权利作为底线思维，即使是在紧急状态下，“作为个体权利本质的人性尊严却绝不能被触碰”。这意味着在实施快速处罚的过程中，那些构成本质性权利的程序在任何情况下都不能被省略。 具体而言，视突发事件应急处置的需要，行政机关可以优先通过压缩时限和变通方式实施快速处罚，但压缩时限必须在合理限度内，保证程序的实质化运行；如需简化程序，则重点简化立案、调查、法制审核、集体讨论决定等内部行政程序；告知程序和陈述、申辩程序在任何情况下都不能省略。告知程序是在行政处罚决定拟作出之前，行政机关履行的表明身份、告知处罚事由、告知处罚理由、告知救济渠道这一系列程序，蕴含着行政相对人在可能受到行政权力行使的不利影响时享有的被告知权利，体现了程序对个人尊严的承认和尊重。而陈述和申辩程序维护了行政相对人在面临不利于己的行政决定时为自己辩护的权利，能够使行政相对人在行政过程中而不是通过程序产生的实体结果感受到个人尊严被尊重。告知程序和陈述、申辩程序满足本质性权利保护的要求，符合最低限度公正的程序标准，即使在紧急情况下也不能被擅自省略，行政机关可以在取得行政相对人同意的前提下进行方式和时限上的适度简化。 ★ ★ ★ ★ ★ 结语 ❖ 2021年修订后的《行政处罚法》第49条首次对重大突发事件应对中的行政处罚权行使作出了原则性规定，“可以在突发事件应对法修改时形成更好地衔接，也为各领域单独立法提供了依据。”从更为长远的意义上看，行政机关在重大突发事件应对中实施的行政许可、行政强制等行政活动，或因主观上提高执法灵活性的需要，或因客观上正常执法程序被阻滞的现实，都应当由法律授予一定的程序变通空间。“法律规范体系内的具体法律规范，调整不同领域的法律关系，从整个法律规范体系角度而言，各具体法律规范之间应该衔接有序、协调统一。”因此，在完善《行政处罚法》等法律之外，更为根本的做法是在应急领域的基本法《突发事件应对法》中增加有关行政程序应急性调整的概括性授权条款。 文章来源：《行政法学研究》2022年第2期 |
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