审计观察 | 推动“一把手”领导内部审计工作做深做实

内部审计是审计监督体系的重要组成部分，是各单位内部治理体系不可或缺的内容，是促进各单位高质量发展的重要力量。中央审计委员会第一次会议提出，“要加强对内部审计工作的指导和监督，充分调动内部审计和社会审计的力量，增强审计监督合力”。《审计署关于内部审计工作的规定》明确规定，国家机关、事业单位、社会团体等单位的内部审计机构或者履行内部审计职责的内设机构，应当在本单位党组织、主要负责人的直接领导下开展内部审计工作，向其负责并报告工作。审计署内部审计指导和监督司专职从事对全国内部审计工作的指导和监督，出台多项举措推动“一把手”加强对内部审计工作的直接领导。当前，“一把手”领导内部审计工作机制日益健全，内部审计工作成效更加显著，但加强“一把手”对内部审计工作的领导还存在较大提升空间，应进一步完善激励约束机制，推动该项工作做深做实。

当前“一把手”领导内部审计工作存在的不足

当前，大部分单位内部审计工作实行“一把手”负责制，由“一把手”领导研究、部署和检查内部审计工作，但有些单位尤其是基层单位，“一把手”对内部审计工作重视程度不够，“一把手”领导内部审计工作体制机制还停留在表面，没有做深做实，主要表现在以下几个方面。

没有处理好主管和协管的关系。有的单位由“一把手”主管内部审计工作，同时安排一名班子副职协助管理内部审计工作，将内部审计计划制定、项目安排、人员配备、报告复核等工作交给班子副职。内部审计工作和单位其他各项工作的管理模式一样，日常事务由班子副职审核把关，重大事务经班子副职初审后，再向“一把手”请示汇报。“一把手”对内部审计工作只是名义上主管，不利于内部审计管理工作的开展。

对内部审计工作不重视。有的“一把手”没有意识到内部审计工作是自身的职责义务，没有把内部审计工作当成主业，而是当成辅业。对内部审计工作的积极性不高、重视程度不够，对内部审计工作的要求仅停留在“有没有”，没有升级到“好不好”“优不优”，仅满足于内部审计机构和人员这种组织形态存在，开展一些常规性的内部审计项目，不注重提高内部审计工作的质量。推动内部审计工作更多体现在会议和汇报材料上，落在实际行动和具体举措上的较少。

对内部审计成果运用不到位。有的“一把手”审计成果运用意识不强，认为内部审计审多审深会给单位或者自己造成麻烦。对于内部审计发现的问题，往往不愿意在内部审计报告中揭示和披露，而是选择备查台账记录，或是口头提示审计对象，希望其自行消化和解决问题。没有正式文件的记载见证，没有“一把手”的强力推动，审计整改往往成为空话；没有建立严肃的问责、追责体系，被审计单位心存侥幸，大事化小、小事化了，导致无法构建有效的内部监督治理体系，影响内部审计作用的发挥。

对内部审计整改督查不到位。有的“一把手”顾及单位内部各方利益关系，怕得罪人，影响自己的形象和声誉，存在不想或不敢推动审计整改工作的思想。如对于审计查出多发奖金补贴、特定关系人无偿占用资金等问题，没有及时督促相关单位或人员追回或收回；对于出租的房屋土地，没有足额、及时收取租金等。“一把手”没有压实审计对象的整改主体责任，没有强有力地推动内部整改，造成内部审计发现问题屡审屡犯。

进一步加强“一把手”对内部审计工作直接领导的措施

为推动“一把手”领导内部审计工作做深做实，除了要强化“一把手”的思想认识，更要健全完善一系列激励约束机制，推动单位内部审计工作高质量发展。

明确“一把手”的具体责任。《审计署关于内部审计工作的规定》《教育系统内部审计工作规定》《卫生计生系统内部审计工作规定》《公路水路行业内部审计工作规定》《关于深化中央企业内部审计监督工作的实施意见》《商业银行内部审计指引》等各单位出台的规章制度，北京、重庆、江苏、广东等省（区、市）出台的地方内部审计工作规定，均要求各单位“一把手”直接领导内部审计工作。在这些文件中，有的明确单位制定年度内部审计计划、实施内部审计项目、统筹内部审计资源，要经“一把手”审批后实施；有的要求单位外聘社会审计机构开展内部审计项目要经“一把手”批准；有的规定内部审计报告要经“一把手”签字审批等。这些制度结合实际，因地制宜，明确了“一把手”的具体责任，推动“一把手”领导内部审计工作更有抓手；明确了主管领导“管且抓”的责任清单、权力边界，解决了“一把手”和班子副职之间职责不清、分工混乱的问题。其他行业主管部委、省区市以及一些国有企业也应早日出台内部审计方面的规章制度，具体规定主管领导、协管领导各自的职责权限，推动主管领导应管尽管、应抓尽抓。

开展内部审计监督检查。《审计署关于加强内部审计工作业务指导和监督的意见》规定，审计机关在开展经济责任审计时，要将内部监督制约机制的建立健全和执行情况作为领导干部履职的内容进行评价，促进被审计单位按照规定建立健全内部审计制度，加强内部审计工作。审计机关在开展领导干部经济责任审计时，要将被审计单位的内部审计工作开展情况作为必审内容，加强对内部审计工作领导体制建立、内部审计制度建立健全、内部审计人员配备、内部审计机构职责履行、内部审计工作质量、内部审计结果运用等情况的指导和监督，重点关注“一把手”是否直接领导内部审计机构、协管的班子副职和“一把手”之间的职责分工、内部审计工作的开展效果等。对被审计单位内部审计工作开展得好的，要在经济责任审计报告中积极肯定，鼓励“一把手”继续重视内部审计工作。对被审计单位内部审计工作开展得不好的，要在经济责任审计报告中作出负面评价，指出内部审计工作的薄弱环节、问题成因。对于内部审计工作长期无实质性进展，内部审计工作虚化、弱化、边缘化的，或内部审计应发现问题而未发现，以及对发现问题长期未整改等情况，应明确“一把手”的直接责任。

充分运用内部审计统计调查成果。审计署于2021年正式实施《内部审计统计调查制度》，每半年开展一次。对所有单位、所有层级组织开展的内部审计统计调查，不应简单地停留在统计报表和汇总数据上，审计机关应对统计调查结果充分分析、综合研判，对未尽事项和疑点线索继续深入相关单位开展调研、座谈、检查，全面掌握辖区内各单位真实、准确、详细的内部审计工作情况。审计机关对辖区内各单位各地区内部审计工作中带有苗头性、倾向性、普遍性的问题，应及时总结归纳，善于运用政治的眼光分析问题，从各项内部审计统计指标数据的钩稽关系、矛盾关系中把握政治逻辑，分析背后的原因，提出对策建议。审计机关应以向同级党委审计委员会报送审计信息或审计专报的形式，推动解决辖区内各单位内部审计工作中存在的体制性障碍、机制性缺陷和制度性漏洞。审计机关可以根据内部审计统计调查结果，按照内部审计发现问题金额、发现问题整改金额、根据审计建议给予党纪政纪处分人数、移送司法机关案件线索、设置内部审计机构、配备内部审计人员等指标，对辖区内各单位的内部审计情况进行整体排名，也可以按照国资、教育、卫生、住建等系 统分类，对系统内各单位的内部审计情况进行排 名。排名结果可以反馈至辖区内各单位、各系统、各市县区，或上报至同级党委审计委员会，通过排名促 进各单位“一把手”更加重视内部审计工作。

将内部审计工作纳入全面从严治党考核范围。党的十八大以来，先后出台《关于改进审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告机制的意见》《关于建立健全审计查出问题整改长效机制的意见》等文件，强化审计发现问题的整改，加强审计成果的综合运用。新修订的审计法规定，审计结果以及整改情况应当作为考核、任免、奖惩领导干部和制定政策、完善制度的重要参考。审计机关要借助形成监督合力和将审计发现问题整改情况纳入考核的契机，推动将内部审计工作纳入全面从严治党主体责任考核范围，对各单位内部审计工作开展情况进行考核打分。审计机关可以对各单位内部审计机构建设、人员配备、制度建设、“三重一大”事项决策与执行、职责履行、工作计划制定、工作完成、发现问题整改、结果运用等方面，进行检查核查、研判确认、量化打分、考评评价。内部审计考核打分结果在一定程度上影响全面从严治党考核得分，并最终影响各单位“一把手”的奖惩任免，从而倒逼“一把手”推动内部审计工作。

建立健全审计与纪检监察、巡视巡察等部门协同会商机制，推动内部审计发现问题积极整改。纪检监察、巡视巡察、审计监督同属于党和国家监督体系的重要组成部分，要加强三者之间的政策互通、成果共用，积极推动“一把手”重视单位内部监督工作，加强对内部审计发现问题的整改。对于需要调整会计账目、及时拨付资金、及时收回资金等易于整改的工作，被审计单位要积极按照要求整改；对于业务复杂、整改标准难以确定的问题，纪检监察机关、巡视巡察机关、审计机关、被审计单位四方可以会商，共同研判审计整改标准；对于历史遗留、时间跨度长或整改难度大的问题，纪检监察机关、巡视巡察机关、审计机关、被审计单位四方本着“新官理旧账”的原则，合理确定整改期限和整改标准。让“一把手”真切地感受到，在监督中有服务、在服务中促监督，监督有刚度、服务有温度，推动国家治理监督体系和内部治理监督体系融合发展。

综上所述，以规章制度为依据，以监督检查为手段，以统计排名为载体，以考核打分为约束，以内部整改为激励，以协同会商为机制，不断加强“一把手”对内部审计工作的领导，充分发挥内部审计“第三道防线”的重要作用。（作者吴修启单位系天津市审计局）

来源：《审计观察》杂志2022年第2期