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王胜 上海市青浦区人民检察院检察官。 内容摘要 近年司法实践中，上海市妨害公务案件在数量上从"小罪"成了"大罪"，其中袭警类妨碍公务占妨害公务案件的绝大多数。妨害公务罪的设置目的是保护公务活动的顺利进行。司法实践中妨害公务罪的认定，已超出刑法第27条所限定的范围，主要表现为："暴力""威胁"采用广叉含义，合法性认定采用"即时可判断标准"等内容。在司法扩大化认定的背景下，对妨害公务罪的刑法条文亟需修改完善。 关键词：妨害公务 袭警 法律适用 立法完善
一、司法实践问题 近年来，对刑法277条妨害公务罪法律适用的实务研究比较热门，实践中妨害公务案件呈现出三个显著的特点∶一是数量上，从"小罪"成了"大罪"。根据统计，2005年至2008年间，上海市青浦区检察院每年起诉的妨害公务案件数量仅为个位数。直至2010年以后，妨害公务案件数量才每年攀升。上海市妨害公务案件从2011年的296件383人飙升至2015年的1132件1436人，5年间增长了275%，尤其是2013、2014年受案人数分别上升了45.4%和67.2%。2016年上海市检察机关审查起诉的所有罪名排位中，妨害公务罪数量跃至第2位，为2,300余件。数年间，妨害公务罪不折不扣地成了与盗窃罪、寻衅滋事罪等传统罪名并列的"大罪"，除了老百姓能直接感受到差异外，连基层司法人员都大为惊叹。二是袭警类妨碍公务占妨害公务案件绝大多数。2014年1-11月上海市妨害派出所民警、交警执行公务的案件达到90件，占总量的95.5%。2016年3月，上海公安系统开展全市性交通大整治，大批民警被派遣至街头巷尾开展交通执法，针对执勤民警的妨害公务案件更是呈现"井喷式"增长。自2016年3月至6月30日，青浦检察院受理妨害公务案件为63件94人，较去年同期分别增长了 142.3% 、213.3%。三是妨害公务罪的司法认定宽于法条规定。为有效保证人民警察执法权威，提升执法效率，2013年7月由上海市高级法院、市检察院、市公安局、市司法局联合制定发布的《关于本市办理妨害人民警察依法执行职务案件适用法律的若干意见》（以下简称适用意见）的地方规定，细化了袭警类妨害公务罪的构成要件，大大放宽了入罪标准，"使以往相对较轻的行为纳入刑法调整范围，有效打击了妨害公务犯罪行为，同时也使妨害公务案件数量迅速增加。"上海浦东区检察院统计，适用解释出台前的2012年妨害公务案提起公诉93件39人，出台当年2013年提起公诉107件134人，分别占同期全院起诉总数的2.56%、2.15%；出台后2014年提起公诉148件190人，起诉数比上年上升27.7%。妨害公务罪的现有法条过于笼统、简洁，不足以实现保护公务活动顺利进行的法益。于是，上海通过地方性司法解释的方式对法条进行扩张性解释以维护执法权威，这一方面引起理论界的争议，另一方面导致处罚对象的不配合和社会公众对公安民警执法不规范或瑕疵的指责。在具体实体认定方面，存有以下法律适用问题∶对"暴力""威胁"的含义认定存有广义和狭义的分歧；妨害公务罪的行为方式除"暴力""威胁"外是否还有其他方式？"暴力""威胁"的程度如何把握？公务行为的合法性判断标准？在全国范围内，不同地区和公检法机关都有不同的认识和做法，这不仅导致司法机关之间的意见分歧，也不利于犯罪嫌疑人或被告人"认罪伏法"。
二、法律适用问题认定 （一）行为方式 刑法第277条妨害公务罪第一款明确规定妨害公务的行为方式仅为"暴力"或""威胁"二种，值得注意的是，此处并未使用刑法兜底性条款中常用的"等"字眼。有学者曾强调，"立法者在妨害公务罪中没有规定'其他方法'，正是为了限制该罪的处罚范围。因为在保护国家机关工作人员执行职务的同时，也应当考虑保障公民的权利，对二者应当有所平衡，否则便表现出'警察国家'的权威主义，不符合现代法治国的理念。"但从近年来的司法实践来看，对"暴力、威胁"内涵的认定显现出一个不断扩大演化的过程。1."暴力"的含义及表现形式《辞海》中对"暴力"的解释为侵犯他人人身、财产权利的强暴行为。刑法理论对"暴力"的解释内容各不相同，但对程度要求还是较高的。具体到妨害公务罪的"暴力"含义，有观点则进一步认为，"暴力"的狭义概念是指直接行使有形力，广义概念也包括"针对与执行公务者具有密不可分关系的辅助者实施暴力或者通过对物行使暴力而给公务人员的身体以物理影响的间接暴力，后者的情形下要求间接暴力当着公务人员的而实施。"实践中，妨害公务并不是表现为强力殴打、攻击身体这样典型的直接行为，还有臂如谩骂、侮辱警察，向警察吐口水、撕扯衣服、打掉警帽、打砸公务车辆和执法装备、围困执法人员等间接阻碍行为。因此，将向他人身体直接实施暴力行为或者间接暴力行为以及毁损执行公务人员周边财物的行为都认定"暴力"，更能有效保障公务活动，即"暴力"不仅包括直接暴力，还应包括间接暴力，不仅包括有形力，还应包括无形力。上海"适用意见"采纳了"暴力"的广义概念，并以列举的形式规定了七种应当以妨害公务罪追究刑事责任的行为∶其所规定的如以殴打、撕咬等严重暴力方式阻碍人民警察执行职务的，就属于直接暴力；其所规定如以拉扯、推搡等方式阻碍民警执法，造成民警轻微伤或者造成群众围观、交通阻塞等恶劣影响，就属于间接暴力。值得注意的是，适用意见将"推搡""拉扯"这类阻碍行为加以危害性结果后纳入定罪标准，而且缀以"等"词的类推性使用，无疑放大了"暴力"的认定空间，变相认可其他方法应包含在"妨害"形式之中。从适用意见来看，执行公务人员遭到多人围困、推搡当然构成本罪中的暴力。2."威胁"的含义及表现形式《辞海》中对"威胁"的解释为威逼胁迫，用威力使人服从。对妨害公务罪中"威胁"的含义，理论界存在争议∶狭义是指以侵犯人身、毁坏财产、破坏名誉等相胁迫，对从事公务人员实行精神强制，意图使其心理上产生一种恐惧感，从而达到阻碍其依法执行职务、履行职责的目的；广义是指以使国家机关工作人员产生恐惧心理为目的，以恶害相通告，迫使国家机关工作人员放弃职务行为或者不正确执行职务行为。上海"适用意见"将"威胁"入罪的条件明确为"以公然以杀害、伤害、毁坏名誉等言语相威胁，阻碍人民警察执法，造成群众围观、交通阻塞等恶劣影响的，应当以妨害公务罪追究其刑事责任"，实际上放弃了"威胁"行为应当足以达到阻碍公务人员依法执行职务、履行职务的程度，而是代替为"群众围观、交通堵塞"等后果性评价，降低了认罪标准。3.以其他方式妨害公务的认定如果行为人使用了"暴力""威胁"以外的其他方法，这些方法是否应当包含在"妨害"形式中呢？有观点建议，应当在妨害公务罪的犯罪方法中增加"其他方法"。学者进一步论证说，坚持以实质刑法观为导向，适时地扩充妨害公务罪的构成要件，将采用"其他方法"妨害公务的行为予以刑法规制实属必要。在内涵属性上，"其他方法"应当与"暴力、威胁"方法的社会危害性相当，但具有明显的非暴力性；在具体形式上，"其他方法"多表现为积极阻碍和消极抵抗混杂，但均以达到干扰公务的正常履行为目的。4.限度问题妨害公务罪的"暴力""威胁"不仅有范围问题，还有一个限度或程度问题。刑法学界对妨害公务罪有抽象危险犯说、具体危险犯说及实害犯说的争论。抽象危险犯说认为"暴力、威胁"对执行公务有所妨害就可以。具体危险犯说认为暴力、威肋的强度，需达到使公务人员不能适当地执行职务，或显有困难的程度，造成执行职务困难的现实。实害犯说要求暴力、肋迫达到使公务人员不能执行或放弃执行公务的程度。司法实践中，将妨害公务看作抽象危险犯比较能完满地解释现今大部分的理论难点，具体认定时，应当以"有无法定的足以妨害公务活动顺利执行的行为事实，结合具体的行为类型，来判断抽象危险的有无，进而限定妨害公务罪的成立范围。上海的"适用意见"采用了更易入罪的"抽象威胁犯说"，更认为只要有妨害公务行为在前，便将是否"造成群众围观、交通阻塞等恶劣影响"直接作为入罪的评判标准，而不再考虑该妨害行为是否实质上阻碍了"公务顺利执行"。笔者认为，"推搡""拉扯"是一种"软暴力"，有暴力阻碍执法的成分，但"暴力"特征不明显，所以对此类行为定罪需要其他辅助结果，例如造成民警轻微伤或交通拥堵、群众围观。交通拥堵和群众围观是一种间接评价要素，也是妨害公务行为现场常见要素，把其视为要件是适当的。"威胁"的抽象危险评价比较难，需要考虑心理强制的"度"和"威胁"的紧迫程度。在繁华都市的上下班高峰路段，甚至商城或KTV等人群密集场所，轻微的妨害公务行为很容易造成交通堵塞或20人以上围观，对于公然以杀害、伤害、毁坏名誉等言语相威胁，阻碍人民警察执法，但这种威胁不具有紧迫性的妨害公务行为，不宜以妨害公务罪追究刑事责任。 （二）公务合法性认定 妨害公务罪的成立前提是依法执行公务，一旦正在执行的公务活动缺乏法律依据，对行为人以妨害公务罪追究刑事责任便无基础。换句话说，没有公务权力来源、超越法定职权、缺少执法依据、严重违反公务程序等不合法内容，妨害公务罪的前提条件也就不成立。公务的合法性，主要涉及合法性条件及判断标准两个问题。我们认为，应当遵循"即时可判断的标准"，主要包括"法定的程序性标准，也包括明显的滥用权力或者对象错误之类的实质标准，特别强调在公务执行现场，一般人都可以依法即时判断。"1.内容及程序合法公务活动的合法性包括内容及程序的合法两个方面。公务内容合法性有三个方面的内容∶一是决定进行该项公务活动是出于正当目的，即为了国家和社会的需要，而不是个别机关或个人滥用职权、假公济私；二是执行公务不能损害国家、集体的利益和公民的合法权益，如果在执行中必须要对有关单位或个人的利益造成损害，这种损害也必须是于法有据的；三是公务行为应考虑公平、合理，不能命令相对人从事不可能完成的行为。例如章某某妨害公务案，2016年章某某在花木城门口处，"未经许可"在警戒线外使用手机拍摄某某区人民法院等单位在该处执行强拆执法。该法院执行法官张某、法警仇某某对章某某多次予以制止，章某某不听劝阻继续拍摄并反抗，致使仇某某左顶枕部头皮轻微伤。该案即以法警对围观者拍照行为的所谓"制止"的行为没有法律依据而内容不合法，最终以绝对不起诉定案。公务活动的程序是否合法，是判断公务活动合法性的另一个重要标准。判断程序合法性要考查二个方面∶一是看执行者是否按规定向被执行者表明自己的特定身份，以证明自己具有执行该项公务活动的资格；二是看执行者是否按照法定的程序要求展开活动。例如梁某妨害公务案，2017年倾某拨打110报警称其当日同梁某（报警人妻子）发生矛盾，梁某将门锁更换，其和其母亲无法进入家门。民警陈某某接警至顾某家中，帮助顾某由后门进入室内。入室后，梁某发现顾某和陈某某均在室内，便质疑陈某某的民警身份，与陈某某发生争执时受伤。陈某某在强制传唤遂梁某过程中遭到反抗并致轻微伤。本案当中陈某某完成出警任务后继续留在现场且采取强制措施的程序行为均存在问题，最终以撤案终结。2.民警执法方式影响被执法者对公务合法性的判定据统计，近些年民警执法过程中因执法不规范引发冲突继而诱发袭警行为占妨害公务案件总数的一半以上。有些民警在处警时存在工作方法简单粗暴的现象，极易引发已处于纠纷中的当事人的对立情绪，进而导致事件升级。在民警执法程序不合法的情形下，认定妨害公务罪必然存在极大争议。对此，我们建议应当加强公务人员执法规范化培训，统一执法标准，细化执法工作流程，提高群众工作能力，从而提升执法公信力，减少妨害公务行为发生。实践中，司法机关充分注意到公安机关在长期执法活动中缺乏对规范性程序的重视及培训，因此对民警执法活动中程序瑕疵是否影响妨害公务罪认定问题上持较大容忍立场，基本上做到了"对于执法主体的轻微程序违法或执法瑕疵，如着警服但未带警官证且告知警察身份、语言不文明、规范、处置手段稍显简单、粗鲁等，不成为嫌疑人的免罪事由，仅作为评判其主观恶性及是否具有社会危险性的因素。"3.公民拒绝权及限度"公民能否对行政违法行为直接采取抵制行动，是法治秩序建构中一个不能绕开而又不易解开的问题。"我国《行政处罚法》第3条第2款明确"没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效"被广泛引用，成为公民对不规范执法行为行使拒绝权的理论和制度依据。因此，我国公民对不合法的公务行为特别是违法执法有拒绝的权利，在此情况下，更无配合的义务。公民合法行使拒绝权的同时，要杜绝"维权过度"问题。实践中，大多数妨害公务案件都是嫌疑人临时起意的，多发生在公安机关处理治安案件、交通检查、出警等过程中，案发之初，犯罪嫌疑人往往没有蓄意暴力阻碍执法的故意，大多是因为对执法活动的不理解或不接受而引发冲突。这些当事人法律意识较为薄弱，对民警正常执法不理解，对自己行为的性质认识不到位，只要民警执法触及其利益，就认为行为民警在侵犯其合法权益。在这种错误认识下，部分行为人会坚决维护自己的"权益"，对民警施以"言语暴力"，甚至"肢体暴力"。在这种情形下，过度维权妨害合法公务活动进行的，应当以妨害公务罪追究刑事责任。
三、完善建议 综上所述，从司法实践的角度来看，我国妨害公务罪条文已经严重陈旧、僵化，与严峻的社会治理现实脱节，不仅造成司法实践中的法律适用困境，更有对罪刑法定原则的率性突破，影响了社会主义良性法治建设。 当下，笔者认为应当从以下三个方面及时对妨害公务罪条款及时进行完善∶ 第一，将刑法第277条再增加一款，即"虽非公务员，但具有警官的权力义务或为其助理的，其执行行为视同第277条意义上的公务人员的职务行为"，作为该法条的第6款。 第二，将我国刑法第277条在"暴力、威胁"后增加一个"等"字，把"以其他方法妨害公务"入刑。 第三，在对现有妨害公务罪司法现状检视、总结的基础上，由两高三部在全国层面对妨害公务罪作出权威的司法解释，以解决妨害公务罪区域性认定不平衡问题，最终实现法律适用的公平、公正。 微博抽奖 抽奖赠书：《民法典与日常生活》编者签名本10本。 《民法典》1260个条文读不完？73个鲜活案例、45个热点焦点问题帮你解读！《民法典与日常生活》针对民众的实际需求，由民法专家学者对《民法典》进行通俗化解读。选取与人们日常生活紧密相关的73个鲜活案例和45个热点焦点问题，通过生活化、趣味性的语言分析和解读，让民法典走到群众身边、走进群众心里，帮助大众更方便地了解民法知识。
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