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2021年修订的《行政处罚法》第三十二条第四款规定：“当事人有下列情形之一，应当从轻或者减轻行政处罚……（四）配合行政机关查处违法行为有立功表现的……”但行政处罚法中对于“立功表现”并未明确规定，本文将借鉴现行“立功表现”认定的相关规定，对行政处罚法中的“立功表现”进行梳理。   目前，刑法领域中关于“立功表现”认定的规定最为详尽。《刑法》（2020修正）第六十八条规定：“犯罪分子有揭发他人犯罪行为，查证属实的，或者提供重要线索，从而得以侦破其他案件等立功表现的，可以从轻或者减轻处罚；有重大立功表现的，可以减轻或者免除处罚。”《最高人民法院关于处理自首和立功具体应用法律若干问题的解释》（法释〔1998〕8号，以下简称“《自首和立功解释》”）第五条规定：“根据刑法第六十八条第一款的规定，犯罪分子到案后有检举、揭发他人犯罪行为，包括共同犯罪案件中的犯罪分子揭发同案犯共同犯罪以外的其他犯罪，经查证属实；提供侦破其他案件的重要线索，经查证属实；阻止他人犯罪活动；协助司法机关抓捕其他犯罪嫌疑人（包括同案犯）；具有其他有利于国家和社会的突出表现的，应当认定为有立功表现。”即，刑法领域的立功表现主要有：1.检举、揭发他人犯罪行为，经查证属实；2.提供侦破其他案件的重要线索，经查证属实；3.阻止他人犯罪活动；4.协助司法机关抓捕其他犯罪嫌疑人（包括同案犯）；5.具有其他有利于国家和社会的突出表现的。前四项属于明确的列举式规定，第五项则为兜底性条款。在案例中，该种立功主要形式有发明创造、舍己救人等，在实务中法院对该项认定的有较大的自由裁量权。 《安全生产违法行为行政处罚办法》第五十六条规定：“本条第一款第（四）项所称的立功表现，是指当事人有揭发他人安全生产违法行为，并经查证属实；或者提供查处其他安全生产违法行为的重要线索，并经查证属实；或者阻止他人实施安全生产违法行为；或者协助司法机关抓捕其他违法犯罪嫌疑人的行为。” 参考刑事领域关于立功表现认定的规定及《安全生产违法行为行政处罚办法》的相关规定，笔者认为，《行政处罚法》中的“配合行政机关查处违法行为有立功表现”主要为：（1）检举揭发他人的违法行为，并查证属实；（2）提供其他违法行为的重要线索，并查证属实；（3）阻止他人违法行为；（4）协助司法机关抓捕其他违法犯罪嫌疑人。 二、立功表现认定时应注意要点 《关于处理自首和立功若干具体问题的意见》（法发〔2010〕60号，以下简称“《自首和立功意见》”）明确：“犯罪分子亲友为使犯罪分子'立功’，向司法机关提供他人犯罪线索、协助抓捕犯罪嫌疑人的，不能认定为犯罪分子有立功表现。”故刑事案件中，立功行为具有亲历性，必须是犯罪嫌疑人自己所为。同理，行政处罚违法当事人的立功行为必须由其自己实施，亲友实施的“立功行为”不能认定违法行为人有立功表现。 《自首和立功解释》第五条明确，刑事犯罪中的立功需发生在犯罪分子到案后。就行政处罚而言，设置立功的目的主要是要求违法当事人有接受行政机关的处罚并将功赎过的主观愿望。在行政机关对违法当事人进行调查前违法当事人并不会认为自己会受到行政处罚，其主观上也不会有将功赎过的主观愿望。同时，《行政处罚法》也明确立功情形为“配合行政机关查处违法行为有立功表现的”，即立功表现应发生在配合行政机关查处违法行为过程中。故笔者认为违法当事人的立功应当发生在行政机关开始调查当事人违法行为后。 《行政处罚法》第三十二条第三项规定：“当事人有下列情形之一，应当从轻或者减轻行政处罚：……（三）主动供述行政机关尚未掌握的违法行为的……”部分观点认为，此处的“尚未掌握的违法行为”既包括违法行为人自己的其他违法行为，也包括他人的违法行为。笔者对此持不同意见，“主动供述”应是针对当事人自身行为。在《刑法》中，关于犯罪嫌疑人到案后主动供述司法机关尚未掌握的违法行为有两种认定可能，一是供述的犯罪行为是司法机关还未掌握的本人其他罪行，可认定为自首，如供述的是同一罪行的犯罪事实，则属于如实供述，即我们日常所说的坦白。不论自首还是如实供述，与立功属于并列的法定量刑情节。故供述他人的违法行为，若构成立功的，应属本条第四项所述的“配合行政机关查处违法行为有立功表现”。 检举揭发他人违法行为的立功需达到查证属实这一要求。《浙江省高级人民法院、浙江省人民检察院、浙江省公安厅、浙江省司法厅关于认定立功具体适用法律问题的若干意见》（浙检会[研]〔2009〕2号）明确：“检举揭发他人犯罪行为，查证属实的，应当是现有证据足以证明被检举揭发对象的行为已经构成犯罪，且被检举揭发对象一般已被批准逮捕。被检举揭发对象最终被撤案或者被作出绝对不起诉处理，或者被宣判无罪的，不能认定为立功。”根据《刑事诉讼法》等相关规定，若犯罪嫌疑人被批准逮捕的，一般而言该犯罪嫌疑人犯罪事实已有证据证明且证据查证属实。故笔者认为，对于行政处罚而言，查证属实的要求即为被检举揭发对象的违法事实的现有证据足以证明被检举揭发对象的行为已经构成违法。若被举报当事人最终被认定不存在违法行为的，不能认定立功。 提示注意的是，根据《自首和立功解释》的规定，成立检举、揭发型立功的，需要具有“揭发他人的犯罪行为”或者“揭发同案犯共同犯罪以外的其他犯罪”。因此，在行政处罚中，若违法当事人检举揭发的是同案犯在同一违法案件中违法行为以及检举揭发与其违法行为具有关联性的违法行为，不认定为立功。如A将危险废物交由没有资质的B与C进行处罚，后B在非法处置过程中被行政机关抓获，B在向行政机关供述自己的违法行为时，如实告知自己的共同处置人员C，以及危险废物系A交由其处置，且A是明知自己没有处置资格的。此时B检举揭发C的行为属于揭发同案犯在同一违法案件中违法行为，检举揭发A的行为属于揭发与其违法行为具有关联性的违法行为，故不成立立功。 （1）关于线索来源的合法性 根据《自首和立功意见》规定，“犯罪分子通过贿买、暴力、胁迫等非法手段，或者被羁押后与律师、亲友会见过程中违反监管规定，获取他人犯罪线索并' 检举揭发’的，不能认定为有立功表现。犯罪分子将本人以往查办犯罪职务活动中掌握的，或者从负有查办犯罪、监管职责的国家工作人员处获取的他人犯罪线索予以检举揭发的，不能认定为有立功表现。”参考该条，在行政处罚中，若当事人提供的线索是通过贿买、暴力、胁迫等非法手段获取的，不能认定有立功表现，或者当事人根据从以往查办工作中获取的线索、从其他国家工作人员处获取的线索进行揭发的，不能认定为有立功表现。 （2）关于立功线索具体认定 《自首和立功意见》对于立功线索的认定也有规定。参考该规定，笔者认为，首先，该线索应该内容具体、指向明确的，其次，对于侦破案件要有实际作用，最后要考虑线索与违法行为之间的因果关系，如违法当事人提供了A案件的线索，但是行政机关在调查时发现了B案件，并对行政相对人作出了处罚决定，此时线索与B案件的破获不应认定有因果关系，不能认定违法当事人有立功表现。 违法方式人可以采取多种方式阻止他人违法活动，如行为阻止、言语劝告、说服等。但不得以违法行为阻止违法行为（参考案例：（2018）吉02行终236号）。需要明确的是，阻止他人违法行为可以在违法活动实施时当场阻止，也可以在他人预备实施违法活动时进行，若违法行为已经完成，则此时只能通过检举揭发等方式立功。至于阻止效果，要求违法行为实际被阻止，且该结果与行为人的阻止行为之间存在因果关系。 在行政处罚中协助抓捕型立功的要求基本与刑事要求一致，除前述已明确的主体、时间界限外，还应具备实施协助行为、产生抓获结果、“协助”与“抓获”之间存在因果关系。 抓获犯罪嫌疑人是协助抓捕型立功的前提，如果犯罪嫌疑人没有被抓获，即使违法当事人有协助的行为，也不能认定为立功。若被抓获犯罪嫌疑人被定罪的，但因法定量刑情节如年龄、自首、坦白、立功等未被追究刑事责任，违法当事人的立功仍然成立。（参考案例：(2017)黔2632刑初10号） 此外，协助抓捕型立功还要求协助行为与抓获结果之间存在因果关系，即协助行为直接促成犯罪分子被抓获，对抓获结果起到了实质性作用。《自首和立功意见》第五条明确了四种协助抓获行为：（1）按照司法机关的安排，以打电话、发信息等方式将其他犯罪嫌疑人（包括同案犯）约至指定地点的；（2）按照司法机关的安排，当场指认、辨认其他犯罪嫌疑人（包括同案犯）的；（3）带领侦查人员抓获其他犯罪嫌疑人（包括同案犯）的（4）提供司法机关尚未掌握的其他案件犯罪嫌疑人的联络方式、藏匿地址的。但也规定了一种不属于协助抓获的行为，即提供同案犯姓名、住址、体貌特征等基本情况，或者提供犯罪前、犯罪中掌握、使用的同案犯联络方式、藏匿地址，司法机关据此抓捕同案犯的，不能认定为协助司法机关抓捕同案犯。 立功的常见主体为自然人，单位是否能成为立功主体以及如何界定立功时间和种类等问题，在刑法理论和实务中也一直有争议。如部分法院认为“立功情节作为法定量刑情节，认定与否需法律及司法解释作出明确规定。现行法律或司法解释均未对单位立功问题进行规定，即法无明文规定，在本案中不应当认定原审被告单位具有立功情节。”（参考（2018）云03刑终244号） 《最高人民法院、最高人民检察院关于办理职务犯罪案件认定自首、立功等量刑情节若干问题的意见》（法发〔2009〕13号）第一条第五款规定：“单位犯罪案件中，单位集体决定或者单位负责人决定而自动投案，如实交代单位犯罪事实的，或者单位直接负责的主管人员自动投案，如实交代单位犯罪事实的，应当认定为单位自首。单位自首的，直接负责的主管人员和直接责任人员未自动投案，但如实交代自己知道的犯罪事实的，可以视为自首；拒不交代自己知道的犯罪事实或者逃避法律追究的，不应当认定为自首。单位没有自首，直接责任人员自动投案并如实交代自己知道的犯罪事实的，对该直接责任人员应当认定为自首。”单位集体决定、单位负责人或单位直接负责的主管人员主动投案，如实交代单位犯罪事实的，应当认定单位自首，即单位是自首的主体。自首和立功均为刑法规定的法定量刑情节，单位可以作为自首的主体，那么也可以成为立功的主体。 与自然人立功一样，单位立功的主体也应是单位自身，参考单位自首的规定，能够代表单位立功的主体应当是可以代表单位的人员，单位负责人、单位授权人员等。同时单位立功行为应该体现出单位意志，如单位负责人等实施立功行为，或经单位集体决议后，委托相关人员进行，均可视为体现单位意志。  此外需要注意的是，就行政处罚中的立功而言，违法当事人立功提供的线索或检举揭发的仅是与其违法行为同类的行为？是否包含刑事犯罪行为？如《安全生产违法行为行政处罚办法》就明确规定，违法当事人检举揭发、提供的线索等均需指向安全生产违法行为。 对此，目前并未有统一的观点。一种观点认为，立功制度的设立一方面是希望违法行为人积极配合调查，给予其将功赎过的机会，另一方面也是基于节约行政资源的功利主义目的考虑，是以查获其他违法行为为宗旨的结果导向主义的法律制度。行政机关系公权力的代表，其行使权力更多是为了实现社会经济秩序稳定、生态环境良好等公益性目的。违法行为当事人向行政机关检举揭发其他行政机关主管的行政违法行为，实质上对于危害社会的行为进行了打击，并不违反立功制度设立的本意。至于检举揭发犯罪行为，违法当事人检举揭发行政违法行为尚属于立功，犯罪行为较违法行为而言社会危害性更大，根据举轻以明重的原则，违法当事人提供犯罪线索的，应当认定为立功行为。 另一种观点认为，若违法当事人提供的线索或检举揭发的行为不属于其违法行为主管部门管辖范围，如生态环境主管部门管辖案件的违法行为当事人在配合过程中检举揭发了由市场监管部门管辖的案件线索，不应认定为立功，这与《安全生产违法行为行政处罚办法》的规定是一致的。提出该观点的主要原因是对于非本行政机关管辖案件，该行政机关无法进行查证属实。同时，如果只要违法当事人提供了线索或检举揭发的其他人，行政机关就需进行调查取证，对于执法力量本就紧张的行政机关来说，无疑是增加执法压力，不利于更好地开展执法工作。同理，违法行为人所举报的犯罪线索也是与其违法行为有关联的行为，而不应过分扩大范围。 从行政执法实务来看，笔者更认为后一种意见更加务实，但也需要各主管机关在具体的行政处罚办法中予以明确。 “配合行政机关查处违法行为有立功表现”是行政机关在决定过程中享有的自由裁量权。但因目前的认定标准及程序尚不明确，可能造成该裁量权的滥用、不用等情况，随着近些年行政执法力度的加强，该制度也急需予以完善。 |
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