河南150个开发区，路在何方？

yangsuorong 2022-03-22

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作者：李俊鹏

上海复旦规划设计研究院河南办事处主任

大鹏视野战略策划中心主任

复旦大学城市规划与发展研究中心特聘研究员

园区兴则县域兴，县域兴则省域兴！

开发区已成为河南产业最集中、经济最活跃的功能载体和推动工业化、城镇化的重要平台，国家级经开区、高新区和综合保税区引领全省发展，省级开发区成为支撑县域经济发展的中坚力量。

进入新发展阶段，新发展格局逐步构建，新理念新形势对开发区高质量发展提出新要求，未来，河南开发区路在何方？

发展背景

1.新形势——宏观大势

新形势加速开发区变革。在新发展阶段，新发展格局加快构建，产业链供应链面临重新洗牌，生态文明、碳达峰、碳中和、5G为代表的新一轮科技革命等要求我们准确全面贯彻新发展理念，加快推动开发区转变，形成新的增长动能。

双循环示意图

2.新挑战——现实压力

“暴雨+疫情”倒逼开发区和企业转型。

2021年7-8月，暴雨、疫情给河南多个城市造成连续影响，经济上行压力巨大。面对压力，开发区要承担起河南经济增长的主阵地和核心动力引擎，加快直道冲刺、换道领跑。

3.新高度——省里重视

当前河南以更高站位、更大格局、更宽视野培育经济发展的核心动力引擎，开发区受到高度重视，2021年9月，河南省召开会议，重点提出完善开发区体系和标准，对开发区高质量发展作出具体安排，推动开发区发展活力迸发、提质增效。

前世今生

当前河南共有150个开发区纳入国家开发区公告目录，总量位列全国第3，仅次于山东、江苏。如果说之前河南产业集聚区“一次创业”是总量扩张、产业集聚、企业集中；那么当前开发区“二次创业”则是注重效率提升、产业升级、运营创新。

河南省开发区发展阶段

1.0时代：探索阶段（2008年之前）

关键词：离散

从上世纪80年代到2008年，各县市产业布局相对分散，有各类园区312个，空间布局缺乏统一规划引导，产业发展主要依托各地资源禀赋和劳动力，可以称之为1.0时代。

2.0时代：成长阶段（2008-2015年）

关键词：集聚

2008年之后，开始谋划建设产业集聚区，进入2.0时代，园区发展得益于依托招商引资和扶持，通过统一规划引导产业企业进驻产业园，并统一管理，该时期产业在空间形态上出现了相对集中布局的态势，开发区实现了从无到有，从小到大。

3.0时代：转型阶段（2015-2020年）

关键词：集群

2015年之后，针对开发区的转型创新发展，采取了“二次创业”、“百园增效”等一系列具体举措，从集中向集群发展，培育了一批特色优势产业集群，以创新为引领积极推动产业园区高质量发展。这一时期依托开发区，河南培育出了洛阳智能装备、漯河食品、商丘纺织服装等19个千亿级产业集群，以及127个百亿级特色产业集群，形成了一批特色鲜明、竞争力强的区域品牌。开发区龙头企业快速崛起，2020年河南民企100强中就有44家位于开发区，成为带动县域经济发展的主要动力之一。

4.0时代：高质量发展阶段（2020年至今）

关键词：高质量

从2020年提出全面推进产业集聚区“二次创业”，到2021年6月省里强调推进开发区的“二次创业”，2021年9月3日，省里提出必须在中心城市“起高峰”、创新开放“建高地”、县域经济“成高原”，完善开发区体系和标准，深化开发区体制机制改革。9月14日，省里对开发区高质量发展作出具体安排，推动开发区发展活力迸发、提质增效。部分开发区在建设运营上已经取得不错的经验。

河南省部分开发区经验总结

面临困局

从园区、产业和企业三个维度来识别当前河南开发区面临的核心问题。

1.多而不强

群星闪耀、独缺明月！

从《中国开发区审核公告目录(2018年版)》来看，河南省共有150个开发区纳入该《目录》，比上一版增加123个，其中，国家级开发区19个，省级开发区131个，全省开发区总量居全国第三位。

重点省份开发区数量对比

但缺乏顶尖、标杆型开发区，2021年高质量发展百强园区榜单中，河南省仅有3家入围，实力最强的郑州高新区仅位列第25位。

百强园区各省数量分布

中心城市“起高峰”需要依托国家级开发区，从河南龙头型开发区在全国的竞争力来看还处于弱势，河南实力最强的开发区郑州高新区和郑州经开区在全国仅位列25位和54位。

河南省开发区星级及数量

从河南开发区星级来看，位于顶端的六星、五星、四星级园区各有一家，众多园区星级不高。

2.理念滞后

规划发展理念滞后，依然沿用传统工业化思维，“宽马路”、“大厂房”。除郑州经开区、郑州高新区、洛阳高新区等国家级园区功能相对复合，其他位于县（市）的开发区普遍存在“产城分离”、“潮汐式”交通等问题。单纯注重工业生产，忽视生活消费、休闲娱乐等配套服务，出现“生活空间落后于生产空间”现象，整体生态生活环境品质不高。建设用地存在“土地厂房闲置”、“粗放利用”、“僵尸企业“等严峻问题。

3.权限不清

河南开发区以地方主导为主，省市管理权限相对较大，下放给开发区的管理权限不充分，管委会与地方相关部门权责界定不清晰，造成项目立项、规划审批、经济管理等权限下放不到位，审批权仍保留在相关部门，开发区无法自行直接审批办理，导致办事效率低下，同时开发区管委会还要承担繁重的社会管理职能，影响经济管理职能的发挥。

重管理：当前全省开发区运营绝大多数由地方政府主导，达98%以上，管理方式单一，无法实现市场发展需求。

轻市场运营：目前国内各类市场化运营模式众多，但河南开发区市场化运营缺失，无法有效发挥市场在资源配置中的决定作用。

国内园区市场化运营模式总结

资料来源：长城战略咨询

4.聚而不群

多数企业相互独立缺乏产业关联，出现“小集中、大分散、聚而不群”的格局，无法集中优势精力打造“重量级”特色产业集群。

开发区产业不聚焦，主导产业数量较多，特色不明，且产品门类不够细化，无法差异化错位发展；近年来在开发区转型升级的过程中，产业园区又纷纷瞄准电子信息、光伏、装备制造、生物医药等新兴产业，新兴产业同质同构明显。

河南省部分开发区主导产业变化

5.龙头不强

从收集梳理的各开发区企业来看，梯度结构不完善，大中小企业协同发展水平不够，龙头企业全国层面竞争力不强，中国500强企业和上市企业匮乏。

河南省19家国家级开发区详情

2021中国民企500强榜单中，全省仅有12家企业入围，进入中国民企前100的仅洛阳栾川钼业集团一家，排名63位。

河南开发区入围2021中国民企500强榜单企业一览表

资料来源：2021中国民营企业500强榜单

龙头企业主要集中于能源、资源、食品领域，上市企业、科创型龙头企业匮乏，竞争力不强，且基本以本土化为主，国际化、品牌化、市场化程度低。

2020年河南民企100强空间分布

开发区中小企业众多，但多数没有形成特色化产品体系，发展相对粗放，科技附加值不高。特别是针对初创型、小微企业的扶持力度相对不足，不利构建完善的企业梯度培育体系和形成完善的企业生态圈。

6.企业不优

韧性不足

受外部环境影响，开发区产业链供应链安全稳定存在风险，企业韧性问题逐步暴露；多数企业无法适应剧烈的外部环境变化，无法应对新的发展格局和新的生产、生活和消费方式，甚至有众多企业由于韧性不足，在大变局中走向失败。

根植性弱

河南开发区内众多企业在入驻开发区之初多是考虑开发区给出的土地成本、人力成本、税收等优惠，但随着各类要素成本的提高，加上企业上下游关联度不强，存在根植性不强的问题，实地调研发现有部分企业流向成本更低、更优惠的地区。

行业协会、服务平台缺失

在发展过程中由于缺乏以企业为主导的行业协会和科技研发平台，导致企业之间存在自发发展、凝聚力不强甚至出现恶性竞争，无法形成合力共同构建强竞争力的优势产业集群，同时由于研发平台、金融平台公共服务平台的缺失，整体上企业创新能力不足。

企业管理问题逐步凸显

企业管理问题面临挑战，企业经营者居多，企业家数量较少，尤其具有国际和全国影响力的企业家更少，全国工商联发布的《40年百名杰出民营企业家》中，河南仅有4名企业家入围，远低于广东、浙江（均入围9名）等省份。

部分企业法定代表人、年龄、学历概览

河南众多民营企业家族式管理弊端逐步凸显，超七成企业创始人年过五旬，缺乏优秀的企业家队伍、缺乏核心管理人才和高技术产业工人，决策者不能主动适应市场变化造成企业决策失误，同时对人才资源认识度不够，缺乏人才培训计划。典型案例如河南双汇集团，暴露出家族企业的传承问题。

双汇集团背后的家族企业传承困境

7.招商不精

部分开发区在企业招商中由于缺乏精准的招商图谱，单纯追求产业规模、GDP和税收总量，存在“拾到篮子都是菜”的问题，过分追求企业数量而忽视发展质量。

如何破局？

进入新发展阶段，构建新发展格局，要求各开发区把握新发展理念，加快推进质量变革、效率变革、动力变革，形成新的集聚效应和增长动能。

1.高标准谋划、高起点定位

结合省里提出的“中心城市起高峰、县域经济成高原,”针对开发区发展，要在融入新发展格局中找准定位、彰显特色，创建一批创新型特色开发区，推出一批高端产品，培育一批具有国际竞争力的创新型企业和世界级产业集群。中心城市如何“起高峰”？县域经济如何“成高原”？开发区未来需要承担起应有的责任，中心城市“起高峰”需要依托中心城市范围内龙头开发区的高质量发展，而县域经济“成高原”则需重点将各县区开发区作为重要功能载体。

2.构建完善的开发区体系

开发区“金字塔”型体系

国家级开发区：加强创新和转型升级，不断提升中心城市开发区的区域竞争力，特别是要把郑州经开区、郑州高新区、航空港区等龙头开发区建成国内一流标杆性园区，冲入百强园区第一阵营，成为全省核心动力引擎。

省级开发区：县域综合条件千差万别，经济发展水平参差不齐，把“一县一省级开发区”作为重要载体，就要系统谋划、科学统筹，抓住重点、扭住关键，因地制宜、分类施策。

特色（专业）园区：对于其他众多中小产业园区则应精准定位，积极培育特色化产业集群，争做各自细分领域“单项冠军”。

河南开发区金字塔体系

3.放权赋能、机制创新，强化市场运营

向开发区下放管理权限，按照省级经济开发区享受同级政府管理权限的标准，赋予开发区相应的经济管理、社会管理权限，代表同级政府在区内行使各项职能。以信阳市为例，市政府向潢川经济开发区一次赋予55项权力，极大地丰富了审批权限，可以最大限度地实现“办事不出区”。同时明确开发区权责边界，厘清开发区经济管理和社会管理职能，回归开发区经济属性。

建设“专业化市场化国际化”管理团队，建立精简高效的开发区管委会机构，内部实行扁平化管理，积极培育河南本土产业园区运营商，分类实行纯公司化、“管委会（工委）+公司”等体制改革路径。

两种模式适用范围

创新人才激励机制、机构编制和人事管理方法，利用职级与薪资待遇吸引急需人才，灵活用人机制，采取激励政策，对于新招聘人员，可实行聘任制，并定期考核。

4.多元融合，培育“科产城人”融合的产业新城

转变思维：改变以往以产业为重心的发展思路，改变工业制造单一发展方式，形成功能复合的新发展方式。

功能转型：借鉴苏州工业园区等经验，合理安排科研、商业、教育、医疗等服务配套，加速开发区从生产性园区向“生产+科创+生活+服务”综合城市功能区转型，以高品质生活、高水平服务吸引高水平人才。对于位于郑州都市圈及周边，条件优越的开发区，可以高起点谋划“综合产业新城”，统筹城市功能和产业功能。

5.梯度培育，构建“企业生态圈”

借鉴苏州工业园、昆山市等发达地区发展经验，加快构建以“龙头企业、独角兽企业、瞪羚企业、雏鹰企业”为重点的企业梯度培育体系。

做强龙头，做优特色企业，形成大企业带动中小企业发展、中小企业为大企业注入活力的协同发展企业生态圈。

6.平台思维，打造“园区运营+科技研发+行业协会+教育培训”多元功能平台

积极搭建行业协会商会等，助力企业高质量发展，鼓励企业之间建立联系紧密的行业协会、商会，深入基层，扎根行业，服务企业，倾听企业合理诉求，发挥桥梁和纽带作用，通过举办行业年会、国际论坛、特色展会等，促进行业产学研交流学习，为民营企业沟通互动、创新升级、高质量发展提供有力支撑。

做强产业基金平台、投融资平台，推动产业与金融融合发展，促进重大企业落地，搭建融资平台，帮助企业增强抗风险能力和韧性，建立企业融资需求清单制度，强化协调帮扶力度。

高级管理人才+职业技术人才培养：借鉴德国“双元制”职业教育模式，树立匠人精神，鼓励上市企业、龙头企业开展职业教育，培育优秀管理人才和技术工人。

7.创新招商，产投引领，瞄准“专精特新”

从“捡到篮子里就是菜”到“提着篮子选菜”！

突出项目为王，把项目建设作为产业发展的“生命线”，按照“提着篮子选菜”的思路制定产业招商地图，实施精准招商，从投资、产值、利税等方面，对项目入区考核“及格线”明确标注，过线的项目可以拿到入区“准考证”，把谋链、扩链、补链、强链与招大引强结合起来，实行公司化招商、产业链招商、产业基金招商，瞄准“专精新特”，高质量推进招商引资，把项目建设作为开发区发展的主抓手。

创新招商模式——探索“飞地经济”与“反向飞地”模式，鼓励开展园区共建招商，有条件的开发区与国内外先进地区和龙头企业合作，采用“飞地经济”、“反向飞地”等模式共建产业园区，典型案例如江阴—靖江工业园、衢州绿海飞地（深圳）产业园、深汕合作区、广清特别合作区、苏通科技产业园、苏滁现代产业园等。

参考资料：

1. 国家新版开发区目录公告发布，河南总量第三增量第一.

2. 重磅！一图读懂河南省产业招商图谱.

3. 一图读懂百强园区.

4. 德国：制造业转型升级的经验与启示.

5. 家族式企业，如何突破管理瓶颈？

6. 打造新时代中国企业家队伍.

7. 以城市运营、产业运营、生态运营叠加迭代加快高质量发展，长城战略咨询.

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李俊鹏

上海复旦规划设计研究院河南办事处主任